Цепочка делегирования: от Закона о банках к ордонансам FINMA
Каким образом базельский стандарт попадает в швейцарское право? Ответ заключается в цепочке делегирования, которая ведёт от Федерального собрания через Федеральный совет к FINMA. Сам Закон о банках (BankA) содержит лишь основной принцип, согласно которому банки должны располагать достаточным капиталом и надлежащим образом распределять свои риски, а также специальные положения о системно значимых банках. Детали делегированы. Федеральный совет устанавливает требования к капиталу и диверсификации рисков в Постановлении о достаточности капитала, а требования к ликвидности — в Постановлении о ликвидности. FINMA, в свою очередь, уполномочена издавать технические положения о применении.1
Такая структура имеет практическое преимущество. Большинство базельских стандартов можно внедрить без парламентской процедуры, что позволяет Швейцарии следовать согласованному в Базеле графику точнее, чем юрисдикциям, где внедрение зависит от законодательства. Европейскому союзу, который внедряет стандарты посредством регламентов и директив, принимаемых Европейским парламентом и Советом, неоднократно требовалось на годы больше времени, причём законодатели в ходе процесса изменяли стандарты. Швейцарский парламент подключается лишь тогда, когда мера требует изменения Закона о банках. Так было с режимом «слишком большой, чтобы обанкротиться» 2011 года, с государственным механизмом поддержки ликвидности и с предложением о требовании полного покрытия капиталом иностранных участий, которое было внесено в парламент в 2026 году.
На протяжении многих лет FINMA внедряла технические детали базельских стандартов главным образом посредством циркуляров. Циркуляр FINMA формально представляет собой изложение практики ведомства, разъясняющее, как FINMA применяет законы и постановления. Хотя он связывает саму FINMA и на практике поднадзорные учреждения, он не является правовой нормой в строгом смысле и не обязателен для судов. Циркуляры о кредитном риске, рыночном риске, коэффициенте левериджа, операционном риске и раскрытии информации были основными инструментами, посредством которых базельские тексты становились швейцарской практикой.2
Внедрение окончательных стандартов «Базеля III» 1 января 2025 г. повлекло изменение формы. FINMA заменила пять циркуляров постановлениями FINMA, которые являются правовыми нормами в полном смысле: Постановлением о торговой и банковской книгах, Постановлением о коэффициенте левериджа и операционных рисках, Постановлением о кредитных рисках, Постановлением о рыночных рисках и Постановлением об обязанностях по раскрытию информации.3 Это изменение стало ответом на растущее число количественных и обязательных деталей, содержащихся в базельских текстах, которые плохо вписывались в инструмент, формально лишь описывающий практику надзорного органа. Оно также повысило правовую определённость для банков и их аудиторов. Для отношений между Базелем и Берном этот сдвиг означает, что базельские стандарты теперь входят в швейцарское право на трёх нормативных уровнях: закона, постановления Федерального совета и постановлений FINMA.
Делегирование имеет пределы. Закон о надзоре за финансовым рынком (FINMASA) обязывает FINMA осуществлять регулирование лишь там, где это необходимо для целей надзора, учитывать издержки, принимать во внимание различные бизнес-модели и риски учреждений, а также учитывать международные минимальные стандарты. Постановление Федерального совета о применении, действующее с 2020 года, конкретизировало эти принципы. Помимо прочего, оно обязывает органы объяснять отступления от международных стандартов и привлекать отрасль на ранней стадии регуляторных проектов.4 Поэтому на Swiss finish распространяется обязанность обоснования. Требование, выходящее за рамки базельских стандартов, должно быть объяснено либо особой ситуацией с рисками в швейцарском финансовом секторе, либо размером учреждения по отношению к швейцарской экономике.
Примечания
- Об основном требовании к капиталу и делегировании полномочий Федеральному совету (ст. 4 Закона о банках, SR 952.0), Постановлении о достаточности капитала (CAO, SR 952.03) и Постановлении о ликвидности (LiqO, SR 952.06), а также о нормотворческих полномочиях FINMA по ст. 7 FINMASA (SR 956.1) см. соответствующие тексты. Требует проверки. ↩
- О правовой природе циркуляров FINMA как административных предписаний, не имеющих характера правовых норм (лит. b п. 1 ст. 7 FINMASA), и практике Федерального верховного суда об их ограниченной обязательности для судов см. стандартные комментарии к FINMASA. Требует проверки. ↩
- Пресс-релиз FINMA от 27 марта 2024 г. о внедрении окончательных стандартов «Базеля III»: постановления FINMA TBEO-FINMA (заменяет Циркуляр 2013/1), LROO-FINMA (заменяет Циркуляр 2015/3 и части Циркуляра 2008/21), CreO-FINMA (заменяет Циркуляр 2017/7), MarO-FINMA (заменяет Циркуляр 2008/20) и DisO-FINMA (заменяет Циркуляр 2016/1), действующие с 1 января 2025 г. Требует проверки. ↩
- О принципах регулирования финансового рынка (п. 2 ст. 7 FINMASA) и Постановлении к Закону о надзоре за финансовым рынком от 13 декабря 2019 г. (FINMASO, SR 956.11), действующем с 1 февраля 2020 г., включая положения о международных стандартах, соразмерности и привлечении заинтересованных сторон, см. соответствующие тексты. Требует проверки. ↩
Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.