Нейтралитет и решение от 28 февраля 2022 года

Читать PDF-версию (4 стр.)

Решающий перелом наступил с вторжением России в Украину. После аннексии Крыма в 2014 году Швейцария не приняла санкции Европейского союза. Вместо этого Федеральный совет 27 августа 2014 года издал ордонанс о мерах в связи с ситуацией в Украине, цель которого состояла в предотвращении обхода европейских санкций и в том, чтобы Швейцария не стала площадкой для сделок, запрещённых в Европейском союзе.¹ Гораздо более обширный Ордонанс по Украине 2022 года отменил этот ордонанс и перенял его предмет регулирования. 28 февраля 2022 года, через четыре дня после вторжения, Федеральный совет принял решение присоединиться к пакетам санкций, введённым Европейским союзом 23 и 25 февраля 2022 года. Финансовые меры против президента Владимира Путина, премьер-министра Михаила Мишустина и министра иностранных дел Сергея Лаврова вступили в силу немедленно, так что активы включённых в списки лиц и компаний были заморожены с того же дня.² Решение было представлено как совместимое со швейцарским нейтралитетом, и эта квалификация важна для его правового толкования. Право нейтралитета, кодифицированное в Гаагских конвенциях 1907 года, касается военных вопросов: нейтральное государство не может участвовать в вооружённом конфликте или оказывать предпочтение одной из воюющих сторон военными средствами. Экономические санкции им не охватываются. Поэтому Федеральный совет рассматривал присоединение к европейским мерам как вопрос политики нейтралитета, которую он может формировать в зависимости от обстоятельств.³ Иначе обстоит дело с Законом о военных материалах, регулирующим экспорт оружия, и рассматриваемая далее в этой главе дискуссия о реэкспорте швейцарского оружия в Украину является дискуссией о праве нейтралитета в строгом смысле. Это различие объясняет, почему Швейцария приняла почти всю европейскую программу санкций против России, сохраняя при этом на протяжении нескольких лет практику экспорта военных материалов, исключавшую поставки любой из воюющих сторон.

Неудавшийся пересмотр 2022 года и нынешнее состояние права

В 2022 году у парламента была возможность расширить Закон об эмбарго (EmbA). Федеральный совет предложил ограниченные поправки, к которым Национальный совет добавил положение, позволявшее Федеральному совету по собственной инициативе вводить санкции против лиц и организаций, ответственных за серьёзные нарушения международного права или прав человека. Комиссия по внешней политике Национального совета поддержала такое положение в мае 2022 года 18 голосами против 6, а Национальный совет принял его в июне 2022 года 104 голосами против 74 при голосовании против Швейцарской народной партии и либералов.⁴ Совет кантонов исключил это положение в сентябре 2022 года, сохранив лишь норму, которая позволила бы Федеральному совету распространять существующие санкции на другие государства.⁵ На заключительном голосовании 30 сентября 2022 года Национальный совет отклонил оставшиеся поправки: социал-демократы и «зелёные» голосовали против текста, в котором уже не было самостоятельных санкций, а Швейцарская народная партия — против любых изменений. Совет кантонов одобрил законопроект без возражений, но пересмотр не состоялся.⁶

В результате Закон об эмбарго 2002 года остаётся правовой основой российских санкций в той редакции, которую парламент принял до войны. Швейцария по-прежнему может вводить санкции только тогда, когда их ввели ООН, ОБСЕ или её основные торговые партнёры. Она не может включить лицо в список по собственной инициативе. В сообщениях Федерального совета с 2022 года его решения неизменно описываются как применение европейских пакетов «в соответствии с прежней практикой» («gemäss bisheriger Praxis») — формула, которая сигнализирует одновременно о согласованности и об оговорке в пользу самостоятельности.⁷ Для практика эта формула имеет конкретное значение. Швейцарский юрист или сотрудник по комплаенсу не может исходить из того, что европейская мера применяется в Швейцарии, пока не изменён швейцарский ордонанс. Равным образом швейцарская мера применяется, даже если она отклоняется от своего европейского образца.

Главное. Закон об эмбарго (SR 946.231) уполномочивает Федеральный совет применять санкции ООН, ОБСЕ и наиболее значимых торговых партнёров Швейцарии посредством ордонансов (ст. 1 и 2 EmbA). Он не позволяет Швейцарии включать лиц в списки по собственной инициативе: Национальный совет отклонил пересмотр 30 сентября 2022 года. Европейские меры применяются в Швейцарии только после изменения швейцарского ордонанса. С 28 февраля 2022 года Швейцария присоединилась к европейским мерам против России, рассматривая экономические санкции как вопрос политики нейтралитета, лежащий вне права нейтралитета.

Примечания

1. Ordinance of 27 August 2014 on Measures in connection with the Situation in Ukraine, AS 2014 2803, отменён ст. 34 Ордонанса по Украине от 4 марта 2022 г., https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.231.176.72-34-57.html; о его цели — предотвращении обхода санкций ЕС — см. Année politique suisse / politchronik.swiss, процесс 64361, https://politchronik.swiss/de/prozesse/64361-die-schweiz-ubernimmt-die-eu-sanktionen-gegen-russland.pdf. ↩
2. Федеральный совет, «Schweiz übernimmt EU-Sanktionen gegen Russland», пресс-релиз от 28 февраля 2022 г., https://www.admin.ch/de/nsb?id=87386. ↩
3. SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz», вопрос «Sind Sanktionen mit der Neutralität vereinbar?», https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz (участие в экономических санкциях совместимо с нейтралитетом, и Федеральный совет учитывает нейтралитет при принятии каждого решения о санкциях); Convention (V) Respecting the Rights and Duties of Neutral Powers and Persons in Case of War on Land of 18 October 1907, SR 0.515.21. ↩
4. SRF, «Paradigmenwechsel: Bundesrat soll künftig eigenständig Sanktionen ergreifen können», 3 мая 2022 г., https://www.srf.ch/news/schweiz/paradigmenwechsel-bundesrat-soll-kuenftig-eigenstaendig-sanktionen-ergreifen-koennen (голосование в комиссии 18 против 6); plattformJ, «Nationalrat in Kürze», 2 июня 2022 г., https://www.plattformj.ch/artikel/200206/ (104 против 74, против голосовали SVP и FDP). ↩
5. SRF, «National- und Ständerat uneins: Gespaltene Mitte verhindert Sanktionen made in Switzerland», 19 сентября 2022 г., https://www.srf.ch/news/schweiz/national-und-staenderat-uneins-gespaltene-mitte-verhindert-sanktionen-made-in-switzerland. ↩
6. SRF, «Das war die Herbstsession: Schlussabstimmungen in beiden Räten», 30 сентября 2022 г., https://www.srf.ch/news/schweiz/das-war-die-herbstsession-letzter-sessionstag-in-bern-schlussabstimmungen-in-beiden-raeten («Der Nationalrat hat die geplanten geringfügigen Änderungen im Embargogesetz abgelehnt»). ↩
7. Федеральный совет, «Ukraine: Der Bundesrat setzt das 20. Sanktionspaket gemäss bisheriger Praxis um», пресс-релиз от 19 августа 2026 г., https://admin.ch/de/newnsb/XuqpJCrrV3oZ6ho1bqUuo. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.