Возврат активов: активы иностранных политически значимых лиц

От конституционных чрезвычайных полномочий к закону

Политика Швейцарии в отношении активов свергнутых правителей исторически описана в части F — от замораживания счетов Маркоса в 1986 г. до возврата средств Абачи. На протяжении десятилетий правовым основанием для замораживания таких активов вне рамок обычной правовой помощи служила сама Федеральная конституция. Пункт 3 статьи 184 уполномочивает Федеральный совет издавать постановления и распоряжения, если этого требует защита интересов страны, а статья 185 наделяет его сопоставимыми полномочиями для защиты внутренней и внешней безопасности.¹ Чрезвычайные постановления такого рода применялись к активам Маркоса и Мобуту ещё при прежней конституции. В 2011 г. Федеральный совет опирался на те же полномочия в отношении активов, связанных с режимами Бен Али в Тунисе и Мубарака в Египте, а в 2014 г. — в отношении активов окружения Виктора Януковича в Украине.²

Дело Дювалье обнажило пределы этого подхода. Когда правовая помощь Гаити оказалась невозможной, поскольку гаитянская судебная система не могла вести производство, Федеральный верховный суд в 2010 г. постановил, что активы Дювалье не могут быть конфискованы по общим правилам ввиду истечения сроков давности по правонарушениям. Парламент отреагировал принятием Закона о возврате незаконных активов 2010 г., известного как Lex Duvalier, который допускал конфискацию в случаях несостоявшихся государств.³ Этот закон был заменён всеобъемлющим актом — Федеральным законом от 18 декабря 2015 г. о замораживании и возврате незаконных активов, принадлежащих иностранным политически значимым лицам, известным по-немецки как SRVG, а по-английски как Foreign Illicit Assets Act (FIAA). Он вступил в силу 1 июля 2016 г.⁴

Закон о незаконных иностранных активах

Закон регулирует «замораживание, конфискацию и возврат активов, принадлежащих иностранным политически значимым лицам или их близким соратникам, если есть основания полагать, что эти активы приобретены в результате коррупционных деяний, преступного ненадлежащего управления или иных тяжких преступлений». Он предусматривает два вида замораживания. Первый, по статье 3, — обеспечительное замораживание в целях правовой помощи. Федеральный совет может назначить его, если правительство страны происхождения утратило власть или смена власти представляется неизбежной, если уровень коррупции в этой стране общеизвестно высок, если представляется вероятным, что активы приобретены в результате коррупции или иных преступлений, и если этого требует защита швейцарских интересов. Такое замораживание ограничено четырьмя годами. Федеральный совет может продлевать его каждый раз на один год, но не более чем до десяти лет в общей сложности.

Второй вид замораживания, по статье 4, служит основанием для конфискации. Он применяется, когда правовая помощь не удалась, как правило потому, что государство происхождения не может выполнить требования процедуры правовой помощи из-за полного или частичного краха своей судебной системы. В этом случае Федеральный департамент финансов может предъявить иск о конфискации в Федеральный административный суд. Суд выносит решение о конфискации, если активы находятся в распоряжении политически значимого лица или его близкого соратника, имеют незаконное происхождение и были заморожены по статье 4. Конфискация не подлежит сроку давности. Согласно статье 15, незаконное происхождение презюмируется, если состояние лица чрезмерно увеличилось в связи с исполнением публичной функции, а уровень коррупции в стране в этот период был общеизвестно высок. Презумпция опровергается, если «с подавляющей вероятностью» доказано, что активы приобретены законно.⁵

Закон возлагает обязанности и на финансовый сектор. Лица и учреждения, которые держат активы лиц, подпадающих под замораживание, или управляют ими, обязаны незамедлительно сообщить о них. Конфедерация может содействовать стране происхождения в её усилиях по возврату активов, например путём юридического консультирования, организации международных встреч или командирования экспертов. Статьи 17 и 18 устанавливают принципы возврата. Возвращённые активы должны служить улучшению условий жизни населения страны происхождения или укреплению в ней верховенства права, и для этого Федеральный совет заключает соглашения с государством-получателем. Федеральный департамент иностранных дел через свою Секцию по возврату активов в Дирекции международного права администрирует эту систему и поддерживает судебные органы соответствующих стран.⁶

Замораживание на практике

Перечень замораживаний по закону и его предшественникам представляет собой краткую историю политических потрясений с 2011 г. Замораживание по Тунису истекло 18 января 2021 г., достигнув десятилетнего предела. Замораживание по Египту было отменено 20 декабря 2017 г. после прекращения уголовного производства в Швейцарии. Замораживание по Украине истекло 27 февраля 2023 г., когда Федеральный совет перешёл к производству о конфискации более чем 130 млн швейцарских франков. В 2025 и 2026 гг. добавились два новых замораживания. Активы Башара Асада и его окружения заморожены с 7 марта 2025 г., а активы Николаса Мадуро и его соратников — с 5 января 2026 г.⁷

Венесуэльское замораживание иллюстрирует, как работает этот инструмент. После отстранения Мадуро от власти Федеральный совет 5 января 2026 г. с немедленным вступлением в силу заморозил на четыре года любые активы, принадлежащие в Швейцарии ему и связанным с ним лицам, за исключением членов нынешнего правительства Венесуэлы. Федеральный совет пояснил, что решающим фактором стало то, что произошло отстранение от власти и Венесуэла получила возможность инициировать судебные разбирательства. Он отметил, что санкции против Венесуэлы действуют с 2018 г. на основании Закона об эмбарго, тогда как новая мера затрагивает лиц, до сих пор не подвергавшихся санкциям. Сведений о размере замороженных сумм в пресс-релизе не приводилось.⁸ Для банков в Цюрихе важно различие между двумя режимами. Санкции по Закону об эмбарго, рассмотренные в предыдущей главе, служат внешнеполитическим целям и отменяются по их достижении. Замораживание по Закону о незаконных иностранных активах служит будущему возврату и может завершиться конфискацией.

Производство о конфискации по Украине стало первой реальной проверкой закона. 15 февраля 2023 г. Федеральный совет поручил Федеральному департаменту финансов предъявить в Федеральный административный суд иски о конфискации более чем 130 млн швейцарских франков, принадлежащих окружению бывшего президента.⁹ Эти иски проверяют, может ли законодательная модель конфискации при отсутствии иностранного судебного решения функционировать в спорных делах.

Практика возврата и цифры

Швейцария считает себя одним из ведущих государств в сфере возврата незаконных активов. Федеральный департамент иностранных дел указывает, что Швейцария вернула иностранным государствам более 2 млрд долларов США. Он называет три принципа возврата: прозрачность и подотчётность, использование в интересах населения страны происхождения и механизмы мониторинга, препятствующие обратному попаданию возвращённых средств в коррупционные каналы.¹⁰ В более раннем неофициальном документе (non-paper) того же департамента перечислены основные дела. Активы Маркоса на 684 млн долларов США были возвращены Филиппинам в конце 1990-х годов после решения Федерального верховного суда, отчасти для компенсации жертвам нарушений прав человека. В 2002 г. Перу получила 92 млн долларов США по делу Монтесиноса через национальный фонд доходов от коррупции. Нигерия в 2005 г. получила около 700 млн долларов США из активов Абачи, а позднее ещё 321 млн долларов США под мониторингом Всемирного банка. Казахстан в 2007 г. получил 115 млн долларов США через независимый фонд BOTA для детей и молодёжи и ещё 48 млн долларов США в 2012 г. под фидуциарной ответственностью Всемирного банка. Ангола получила 24 млн долларов США в 2005 г. и 43 млн долларов США в 2012 г. на гуманитарные, образовательные и сельскохозяйственные проекты.¹¹

Цюрих сыграл непосредственную роль в деле Монтесиноса. После того как в октябре 2000 г. швейцарские банки сообщили в Бюро по сообщениям об отмывании денег о счетах, связанных с Владимиро Монтесиносом, бывшим главой перуанской разведки, следственная служба IV кантона Цюрих возбудила уголовное производство. Расследование показало, что Монтесинос получал комиссионные с поставок оружия в размере 18% от цены покупки более чем в тридцати сделках. 12 июня 2002 г. цюрихский следственный судья распорядился о переводе активов, и 20 августа 2002 г. был осуществлён первый перевод на 77,5 млн долларов США. Инициатива по возвращению похищенных активов (StAR) Всемирного банка и Управления ООН по наркотикам и преступности фиксирует дальнейшие возвраты на 16,3 млн долларов США в 2020 г. по трёхстороннему соглашению с Люксембургом, а также решение Федерального верховного суда от мая 2023 г., открывшее путь к возврату ещё 8,5 млн долларов США по делу о конфискации без обвинительного приговора.¹²

Второй возврат средств Абачи стал образцом возврата под мониторингом. Соглашение между Швейцарией, Нигерией и Всемирным банком было подписано в Вашингтоне. 321 млн долларов США, конфискованный женевским прокурором, был направлен на финансирование Национального проекта социальной защиты (National Social Safety Net Project), предусматривающего денежные выплаты бедным домохозяйствам. Впервые в деле такого рода организации гражданского общества участвовали в составлении соглашения. Критики тем не менее указывали, что значительная часть 700 млн долларов США, возвращённых в 2005 г., исчезла, чем и объяснялся более строгий мониторинг второго возврата.¹³

Узбекское дело перенесло эту модель в новые условия. В рамках уголовного производства, возбуждённого Генеральной прокуратурой в 2012 г. против Гульнары Каримовой, дочери бывшего президента Узбекистана, и других лиц, были конфискованы крупные суммы. В августе 2022 г. Федеральный совет и правительство Узбекистана подписали соглашение, согласно которому активы будут использованы в интересах населения Узбекистана через целевой фонд Организации Объединённых Наций.¹⁴ Первый транш составил около 131 млн долларов США. Второе соглашение, подписанное в Ташкенте 6 февраля 2025 г., предусматривает возврат около 182 млн долларов США через Многопартнёрский целевой фонд ООН «Узбекистан — Видение 2030» (United Nations Uzbekistan Vision 2030 Multi-Partner Trust Fund) для социально значимых проектов, прежде всего в сферах здравоохранения и образования. Таким образом, общая сумма составляет около 313 млн долларов США.¹⁵

Официальные и независимые данные расходятся. Исследование Марии Габриэлы Сармьенто, основанное на её диссертационной работе, насчитывает более 3,1 млрд долларов США, возвращённых Швейцарией, в том числе более 1 млрд долларов США Нигерии, 684 млн долларов США Филиппинам, 567 млн долларов США Бразилии и 313 млн долларов США Узбекистану. Она отмечает, что единого официального реестра замороженных, конфискованных и возвращённых активов не существует.¹⁶ Федеральная финансовая инспекция ещё в 2022 г. критиковала то, что информация о делах о возврате «весьма фрагментарна и неполна», что у органов нет общего представления об использовании возвращённых средств и что решения о конфискации порой выносились более пятнадцати лет. Она рекомендовала повысить прозрачность в отношении использования замороженных и конфискованных средств.¹⁷

Примечания

1. Ст. 184 п. 3 и ст. 185 п. 3 Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г., SR 101. Согласно второму предложению п. 3 ст. 184, постановления должны быть ограничены по сроку («Verordnungen sind zu befristen»), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html и https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html. ↩
2. «Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016», обзор Lexology, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50. В обзоре поясняется, что новый закон заменил чрезвычайные конституционные меры, применявшиеся во время «арабской весны» и украинского кризиса. ↩
3. Федеральный закон от 1 октября 2010 г. о возврате активов, незаконно приобретённых политически значимыми лицами (RIAA), AS 2011 275, отменённый ст. 31 Закона о незаконных иностранных активах от 18 декабря 2015 г. (FIAA), вступившего в силу 1 июля 2016 г., https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html и https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html. О деле Дювалье см. часть F. ↩
4. Закон о незаконных иностранных активах (FIAA) от 18 декабря 2015 г., SR 196.1, неофициальный английский перевод, распространённый в Рабочей группе UNCAC по возвращению активов, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. ↩
5. FIAA, ст. 1, 3, 4, 6, 14 и 15, неофициальный английский перевод, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. Ст. 16 защищает права швейцарских органов и третьих лиц, добросовестно приобретших права. ↩
6. Федеральный департамент иностранных дел (FDFA), «Freezing of assets», https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets. ↩
7. FDFA, «Freezing of assets», https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets, с перечнем действующих и истёкших замораживаний. Ливийское замораживание 2011 г. было поглощено санкционным режимом ООН и ЕС. ↩
8. Федеральный совет Швейцарии, «Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro», пресс-релиз от 5 января 2026 г., https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP. ↩
9. Федеральный совет Швейцарии, «Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings», пресс-релиз от 15 февраля 2023 г., https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html. В пресс-релизе подчёркивается, что производство не связано с санкциями против России, принятыми в 2022 г. ↩
10. FDFA, «Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)», https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets. ↩
11. FDFA, «Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)», non-paper, https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf. В документе указано: «Switzerland has returned about USD 2 billion to the countries of origin». ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), база данных Asset Recovery Watch, «Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter», https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. Julia Crawford, «Is the Abacha accord a model for returning ‘dictator funds’?», JusticeInfo.net, 8 марта 2018 г., https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html. ↩
14. Федеральный совет Швейцарии, «Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement», пресс-релиз от 16 августа 2022 г., https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html. ↩
15. Посольство Швейцарии в Узбекистане, «Information on the ‘Agreement regarding the sharing of forfeited assets’ between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan», февраль 2025 г., https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution. ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento, «Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery» (гостевой блог), UNCAC Coalition, 13 мая 2025 г., https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery. ↩
17. SWI swissinfo.ch, «Swiss asset restitution strategy comes in for criticism», 27 января 2022 г., https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.