Требования к капиталу: going concern и gone concern

Архитектура 2012 года

Режим капитала, принятый в 2012 году, воплотил три слоя, предложенных комиссией, в праве. Для UBS и Credit Suisse общее требование в размере около 19 процентов активов, взвешенных по риску, состояло из базового требования, буфера и прогрессивного компонента. Первые два слоя были призваны поддерживать банк как действующее предприятие (going concern). Прогрессивный компонент, состоящий из конвертируемых инструментов с низким порогом срабатывания, должен был обеспечить приток нового акционерного капитала, когда банк уже находится в серьёзных затруднениях, и тем самым поддержать чрезвычайный план. В докладе Федерального совета 2015 года первоначальная конструкция описывалась как сочетание минимальных требований, буферов, включая конвертируемые инструменты с высоким и низким порогом срабатывания, и прогрессивного компонента. Этот компонент был призван создавать стимулы к сокращению размера и одновременно обеспечивать способность поглощать убытки.¹

Новшеством стал коэффициент левериджа, соотносящий капитал с совокупной невзвешенной позицией. Базельский комитет ввёл его в качестве международного страховочного ограничителя лишь в рамках «Базель III», где он стал обязательным требованием первого компонента (Pillar 1) несколькими годами позже. Швейцарский законодатель отказался от явного коэффициента левериджа в законе, но позволил установить его в постановлении. Постановление определило его как долю требования, взвешенного по риску, что дало упомянутую выше цифру 4,56 процента для двух крупных банков. Эта конструкция отражала компромисс. Привязав коэффициент левериджа к требованию, взвешенному по риску, постановление избежало второй, независимой калибровки и оставило коэффициент левериджа на заднем плане, пока весовые коэффициенты риска оставались правдоподобными.

Архитектура 2012 года, простая для объяснения, вывела Швейцарию в период с 2012 по 2015 год вперёд большинства других юрисдикций. Вместе с тем у неё были слабости, которые быстро проявились. Первая касалась весовых коэффициентов риска. Поскольку требования выражались главным образом в процентах от активов, взвешенных по риску, их реальная жёсткость зависела от внутренних моделей, которые банки использовали для расчёта этих весов. Когда крупные банки сократили свои активы, взвешенные по риску, за счёт изменения моделей и перехода в бизнес с низкими весовыми коэффициентами риска, их коэффициенты достаточности капитала выросли, тогда как коэффициент левериджа давал куда менее благоприятную картину. В декабре 2014 года Жан-Пьер Дантин, заместитель председателя Управляющего совета ШНБ, отметил, что взвешенные по риску коэффициенты достаточности капитала швейцарских крупных банков превышают среднемировые, а их коэффициенты левериджа — нет. Он добавил, что расчётный потенциал убытков крупных банков остаётся значительным относительно их капитализации и что прочное решение проблемы «слишком большой, чтобы обанкротиться» является настоятельной необходимостью.²

Вторая слабость касалась способности поглощать убытки при прекращении деятельности (gone concern). Инструменты с низким порогом срабатывания, входившие в прогрессивный компонент, предназначались для рекапитализации банка в момент утраты жизнеспособности. Однако их было немного, а их объём зависел от размера и рыночной доли банка. Международная мысль тем временем перешла к более широкой концепции. Совет по финансовой стабильности (FSB) разрабатывал свой стандарт общей способности поглощать убытки (TLAC), который требовал от глобальных системно значимых банков держать минимальный объём инструментов, подлежащих списанию или конвертации при урегулировании. Швейцарский режим 2012 года ещё не содержал всеобъемлющего требования такого рода.

Доклад 2015 года и пересмотр 2016 года

Статья 52 Закона о банках, введённая в 2011 году, обязывает Федеральный совет оценивать положения TBTF и отчитываться перед парламентом. С 2015 года доклады выходят примерно раз в два года.³ Первый доклад был подготовлен при участии группы экспертов под председательством экономиста Аймо Брунетти, на рекомендации которой Дантин ссылался уже в декабре 2014 года.⁴ Федеральный совет утвердил доклад 18 февраля 2015 г. Общая оценка была благоприятной. Положительно оценив швейцарский подход в международном сравнении, Федеральный совет пришёл к выводу, что принципиальная переориентация регуляторной модели не требуется. Вместе с тем в докладе отмечалось, что коэффициенты достаточности капитала движутся к целевым показателям 2019 года, тогда как чрезвычайное планирование и повышение урегулируемости в целом ещё не реализованы.⁵

Доклад откровенно говорил о сохранении имплицитной гарантии. В нём приводились оценки Международного валютного фонда и данные рейтинговых агентств, указывавшие, что имплицитные государственные гарантии для швейцарских крупных банков по-прежнему существуют, хотя и ниже, чем в 2009 году. Такая гарантия характеризовалась в нём как скрытая государственная субсидия системно значимым банкам, и приводились докризисные оценки Эндрю Холдейна из Банка Англии. Федеральный совет сформулировал девять рекомендаций. В их числе были пересмотр методов расчёта активов, взвешенных по риску, перекалибровка требований к капиталу с повышением коэффициента левериджа, ужесточение требований к качеству конвертируемого капитала и изменение послаблений, предоставляемых на уровне отдельных юридических лиц. Федеральный совет также рекомендовал установить публичный срок реализации чрезвычайных планов, ввести обязательное требование TLAC в соответствии со стандартом Совета по финансовой стабильности, укрепить правовую основу урегулирования, улучшить налоговый режим облигаций bail-in и проводить оценку эффективности раз в два года.⁶

21 октября 2015 г. Федеральный совет объявил ключевые параметры пересмотра. Для двух крупных банков требование going concern было установлено на уровне коэффициента левериджа 5 процентов и взвешенного по риску коэффициента 14,3 процента. Из них 3,5 процента позиции для расчёта левериджа и 10 процентов активов, взвешенных по риску, должны были покрываться базовым капиталом первого уровня (common equity tier 1), а остальное — инструментами дополнительного капитала первого уровня с высоким порогом срабатывания, конвертируемыми при коэффициенте базового акционерного капитала 7 процентов. Было добавлено требование gone concern такого же размера, подлежащее покрытию инструментами bail-in. В совокупности крупные банки должны были располагать общей способностью поглощать убытки в размере 10 процентов позиции для расчёта левериджа, или 28,6 процента активов, взвешенных по риску. Требования вводились линейно до конца 2019 года — срока, к которому чрезвычайные планы также должны были стать исполнимыми. Директор FINMA Марк Брэнсон заявил, что эти меры укрепят устойчивость крупных банков, стабильность швейцарской финансовой системы и тем самым всей экономики.⁷

Банки сопротивлялись отдельным частям пакета. В феврале 2016 года Швейцарская ассоциация банкиров раскритиковала предложенные пороговые значения и правила прогрессии, утверждая, что спорные различия могут изменить требования примерно на 5 млрд швейцарских франков и повлечь ежегодные расходы до 500 млн швейцарских франков. Федеральный совет пошёл на уступки. Он заменил «двойную прогрессию» простой прогрессией и допустил конвертируемые облигации, регулируемые иностранным правом, если их конвертация в кризисной ситуации остаётся гарантированной. Однако он отклонил просьбу банков рассчитывать требования исходя из размера лишь швейцарской дочерней компании. Изменения постановлений, принятые Федеральным советом 11 мая 2016 г., вступили в силу 1 июля 2016 г. Для всех системно значимых банков базовые требования going concern были установлены на уровне 4,5 процента позиции для расчёта левериджа и 12,9 процента активов, взвешенных по риску, а прогрессивные надбавки повышали этот уровень для двух крупных банков до 5 и 14,3 процента.⁸

Пересмотр 2016 года изменил характер режима. Первоначальная модель опиралась на конвертируемый капитал как на мост между состояниями going concern и gone concern. Новая модель чётко разграничила два набора инструментов с разными целями. Капитал going concern служил поддержанию жизни банка, тогда как капитал gone concern в форме облигаций bail-in, выпускаемых холдинговой компанией группы, подлежал конвертации FINMA в акционерный капитал при урегулировании с целью рекапитализации банка. Логика следовала международному стандарту TLAC, но швейцарская калибровка превышала минимум FSB. В экспертной оценке FSB 2024 года напоминалось, что к концу 2020 года Credit Suisse должен был выполнять на уровне группы требование TLAC в размере 28,6 процента активов, взвешенных по риску, и коэффициент левериджа 10 процентов при международном минимуме 18 и 6,75 процента.⁹

Скидки, послабления и проблема материнского банка

Требование gone concern сопровождалось системой скидок. Если крупный банк повышал свою глобальную урегулируемость сверх установленного законом минимума, FINMA могла снизить его требование gone concern. Максимальная скидка была ограничена. В первом публичном докладе FINMA об урегулировании 2020 года поясняется, что потенциал скидки ограничен 2 процентными пунктами позиции для расчёта левериджа и 5,7 процентного пункта активов, взвешенных по риску. С 2022 года требование gone concern не могло опускаться ниже 3,75 процента позиции для расчёта левериджа и 10 процентов активов, взвешенных по риску. За 2019 год Credit Suisse получил 40 процентов, а UBS — 42,5 процента максимально возможной скидки.¹⁰ Система была призвана вознаграждать банки за структурные изменения, делавшие урегулирование более правдоподобным, такие как создание отдельных швейцарских дочерних компаний, учреждение сервисных компаний и сокращение внутригрупповых зависимостей.

Система скидок исчерпала себя за несколько лет. К началу 2020-х годов крупные банки получили большую часть доступных скидок, что исчерпало стимулирующий эффект. В докладе Федерального совета 2021 года было объявлено о намерении упразднить эту систему и отмечалось, что правовое закрепление стимулирующего механизма всё ещё требует действий.¹¹ Пересмотр Постановления о банках, принятый в ноябре 2022 года, заменил скидки механизмом, при котором FINMA может повышать требования к дополнительным средствам, способным поглощать убытки, или к ликвидности, если препятствия для урегулируемости сохраняются. В пояснительном докладе в качестве причины указывалось, что стимулирующий эффект системы скидок исчерпан, поскольку соответствующие банки достигли максимальных снижений.¹² FSB охарактеризовал это изменение как переход от скидок к системе надбавок («add-on»), при которой надбавки к капиталу применяются, если недостатки, выявленные в ходе оценки урегулируемости, не устранены.¹³

Вторая форма послабления оказалась более значимой по последствиям. Требования TBTF применялись как на уровне консолидированной группы, так и на уровне отдельных юридических лиц в её составе, прежде всего материнского банка. Credit Suisse AG и UBS AG одновременно были действующими банками и владельцами иностранных дочерних компаний группы. Когда требования впервые стали применяться на уровне отдельного юридического лица, законодатель обязал FINMA предоставлять послабления, чтобы материнский банк не подвергался более строгому режиму, чем необходимо. 1 января 2019 г. Федеральный совет скорректировал режим участий в дочерних компаниях, а 1 января 2020 г. уточнил, что на материнские компании двух G-SIB по-прежнему распространяются особые требования.¹⁴ В своём докладе об уроках кризиса Credit Suisse FINMA впоследствии написала, что введённая законодателем в 2013 году обязанность предоставлять послабления на уровне отдельного юридического лица привела к ослаблению материнского банка. По мнению FINMA, введённый в 2017 году режим участий в дочерних компаниях оказал во время кризиса проциклическое воздействие.¹⁵

Регуляторный фильтр, предоставленный Credit Suisse AG в том же контексте, стал одним из наиболее обсуждаемых выводов парламентского расследования. Парламентская следственная комиссия сообщила в декабре 2024 года, что изменение правил в 2017 году позволило FINMA предоставить Credit Suisse регуляторный фильтр стоимостью 15,3 млрд швейцарских франков, который улучшил коэффициенты достаточности капитала материнского банка и скрыл слабость, которая в противном случае стала бы заметной.¹⁶ Этот фильтр иллюстрирует общий урок о режимах капитала: требования, установленные на уровне группы, дают ограниченную защиту, если фактически терпит крах дочерняя компания или материнский банк, собственный капитал которого зависит от учётных решений. Предложения Федерального совета 2024–2026 годов о капитальном покрытии иностранных участий, рассматриваемые в главе G.VI, являются прямым ответом на эту слабость.

Требования gone concern для внутренних банков

Пересмотр 2016 года ввёл требования gone concern только для двух крупных банков. В докладе, утверждённом Федеральным советом 28 июня 2017 г., был сделан вывод, что регуляторная модель не нуждается в принципиальной корректировке, но предлагалось распространить требования gone concern на системно значимые банки, ориентированные на внутренний рынок.¹⁷ Соответствующее изменение постановления вступило в силу в январе 2019 года. Оно обязало Raiffeisen, PostFinance и Zürcher Kantonalbank держать капитал gone concern на случай их возможной реструктуризации и урегулирования, откалиброванный на уровне 40 процентов их требований going concern. Более низкий по сравнению с крупными банками уровень обосновывался меньшей международной сложностью этих учреждений. Тот же пересмотр заменил вычет участий в дочерних компаниях из капитала взвешиванием по риску и поставил компании группы, оказывающие существенно важные услуги, под надзор FINMA.¹⁸

Применение этих требований к банкам с государственной собственностью поставило деликатный вопрос. Может ли явная гарантия кантона или собственность Конфедерации засчитываться в качестве способности поглощать убытки? Ответ надзорного органа, как он следует из докладов об урегулировании, был осторожным: государственная поддержка не может заменить обязанность банков со временем сформировать подлинную способность поглощать убытки на стадии gone concern. В 2022 году FINMA констатировала, что ни один из трёх внутренних банков не зарезервировал достаточно капитала, чтобы быть рекапитализированным и продолжить деятельность в кризисной ситуации. Она ожидала полного соблюдения Постановления о достаточности капитала к 2026 году.¹⁹

Примечания

1. Федеральный совет, Bericht des Bundesrates «Too big to fail», 18 февраля 2015 г., https://www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2014/20143002/Bericht%20BR%20D.pdf, с. 11. ↩
2. Jean-Pierre Danthine, «Swiss banks from a financial stability perspective», вступительное слово, пресс-конференция, Берн, 1 декабря 2014 г., BIS central bankers’ speeches, https://bis.org/review/r141215c.htm. ↩
3. Закон о банках, ст. 52, в редакции Федерального закона от 30 сентября 2011 г. (об укреплении стабильности финансового сектора), в силе с 1 марта 2012 г., https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.0-52-107.html. Положение обязывает Федеральный совет проверить положения не позднее чем через три года после вступления в силу пятого и шестого разделов этого изменения, а затем каждые два года. Доклад Федерального совета согласно ст. 52 BankG, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, с. 3, подтверждает двухлетний ритм. ↩
4. Danthine, «Swiss banks from a financial stability perspective» (см. выше), где упоминается доклад экспертной группы Брунетти об оценке режима TBTF. ↩
5. Федеральный совет, Bericht «Too big to fail», 18 февраля 2015 г. (см. выше), с. 6–7. ↩
6. Федеральный совет, Bericht «Too big to fail», 18 февраля 2015 г. (см. выше), с. 8 — об имплицитной гарантии и с. 14–15 — краткое изложение девяти рекомендаций. ↩
7. FINMA, пресс-релиз «Swiss ‘too big to fail’ regime significantly strengthened», 21 октября 2015 г., https://www.finma.ch/en/news/2015/10/mm-tbtf-20151021/; см. также FINMA, информационный листок «Die Schweiz erlässt international führende Kapitalvorschriften», https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/faktenblaetter/faktenblatt-to-big-to-fail-regime-verstaerkt.pdf. ↩
8. Année politique Suisse, «‘Too-big-to-fail’-Bericht und daraufhin beschlossene Massnahmen (2015)», https://politchronik.swiss/de/prozesse/56308-too-big-to-fail-bericht-und-daraufhin-beschlossene-massnahmen-2015. ↩
9. Совет по финансовой стабильности, Peer Review of Switzerland: Review Report, 29 февраля 2024 г., https://www.fsb.org/uploads/P290224.pdf, с. 9. ↩
10. FINMA, Resolution Report 2020, февраль 2020 г., https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/resolution-bericht/20200225-resolution-bericht-2020.pdf?la=en, с. 10 и 27. ↩
11. Федеральный совет, Bericht des Bundesrates zu den systemrelevanten Banken (оценка согласно ст. 52 BankG), https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, с. 14–15. ↩
12. Федеральный департамент финансов, пояснительный доклад к изменению Постановления о банках (неплатёжеспособность, защита вкладов, обособление и урегулируемость), 23 ноября 2022 г., https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/73991.pdf, с. 9. ↩
13. FSB, Peer Review of Switzerland (см. выше), с. 10. ↩
14. Федеральный совет, Bericht zu den systemrelevanten Banken (см. выше), с. 2–3. См. также: Федеральный совет, пресс-релиз «Federal Council adopts amendment of Capital Adequacy Ordinance», 27 ноября 2019 г., https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-77254.html, где указано, что изменение должно было обеспечить достаточную капитализацию материнских компаний системно значимых банков на случай кризиса. ↩
15. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis, 19 декабря 2023 г., https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf, с. 8. ↩
16. Blick, «Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse», 20 декабря 2024 г., https://www.blick.ch/politik/puk-untersuchungsbericht-enthuellt-das-sind-die-10-wichtigsten-erkenntnisse-zum-cs-niedergang-id20430902.html. Полный текст доклада Парламентской следственной комиссии опубликован на сайте Федерального собрания. ↩
17. Федеральный совет, пресс-релиз «Der Bundesrat verabschiedet den Bericht über systemrelevante Banken», 28 июня 2017 г., https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-67336.html. ↩
18. NZZ, «Inlandbanken: Bundesrat verschärft die Kapitalvorschriften», https://www.nzz.ch/wirtschaft/inlandbanken-bundesrat-verschaerft-die-kapitalvorschrifen-ld.1438321. ↩
19. FINMA, Resolution Report 2022, «Focus on domestic systemically important banks» (см. выше). ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.