От нейтралитета к санкционной практике
Швейцарский нейтралитет и экономические санкции долгое время считались несовместимыми. Согласно классической доктрине, постоянно нейтральное государство должно воздерживаться от экономических мер, направленных против одной из сторон конфликта, поскольку такие меры могут быть восприняты как принятие чьей-либо стороны. Практика десятилетий холодной войны следовала этой доктрине с известной гибкостью. Швейцария формально не присоединялась к санкциям Организации Объединённых Наций, поскольку не была членом этой организации, хотя и стремилась не допустить использования своей территории для их обхода.1
Вторжение Ирака в Кувейт изменило эту практику. Ирак вторгся 2 августа 1990 г. Совет Безопасности принял резолюцию 661 6 августа, а 7 августа 1990 г. Федеральный совет издал постановление об экономических мерах в отношении Республики Ирак, которым автономно имплементировал эмбарго ООН.2 Современники восприняли это решение как отход от прежней линии. Правовед Андре Шаллер назвал его первым случаем, когда Швейцария однозначно участвовала в санкциях, принятых Организацией Объединённых Наций, подчеркнув при этом, что решение одновременно продолжало прежнюю практику. В военной сфере Федеральный совет оставался осторожным: в декабре 1990 г. он разрешил американские пролёты только для перевозки раненых военнослужащих и медицинских грузов.3
Меры против Ирака, как и многие последовавшие за ними в 1990-е годы, основывались непосредственно на Федеральной конституции, которая позволяла Федеральному совету издавать постановления для защиты интересов страны. Эта компетенция была широкой, хотя её использование для постоянной санкционной практики вызывало сомнения. С 1998 г. Федеральный совет стал перенимать и меры Европейского союза, не основанные на резолюции ООН, начав с мер против Союзной Республики Югославия.4 Швейцария внесла и интеллектуальный вклад в эту область. В 1998–2001 гг. она принимала так называемый Интерлакенский процесс по целевым финансовым санкциям, по итогам которого были подготовлены руководства о том, как строить замораживание активов физических и юридических лиц, чтобы поражать лиц, принимающих решения, не причиняя вреда населению. Роланд Э. Фок из SECO впоследствии назвал этот процесс швейцарским вкладом в «умные санкции» и написал, что поддержка широко принятых международных санкций отвечает интересам внешней политики, приверженной международному праву.5
Два события 2002 г. положили конец этапу импровизации. 10 сентября 2002 г. Швейцария вступила в Организацию Объединённых Наций, в результате чего невоенные меры Совета Безопасности стали для неё обязательными. В том же году парламент принял Закон об эмбарго, вступивший в силу 1 января 2003 г.; с тех пор он служит законодательной основой для всех швейцарских санкционных постановлений.6 Сочетание обязательных мер ООН и дискреционного перенятия мер ЕС по-прежнему определяет швейцарскую систему. Федеральный совет не включает лиц в списки по собственной инициативе в рамках подлинно автономного швейцарского режима. Он решает, следовать ли за Организацией Объединённых Наций, что для него обязательно, и следовать ли за Европейским союзом, что он вправе делать.
Последний элемент исторического контекста — швейцарское понимание самого права нейтралитета. Официальная позиция состоит в том, что право нейтралитета, регулирующее поведение нейтрального государства в международном вооружённом конфликте, касается военных вопросов и не запрещает экономические санкции. SECO указывает на своём сайте, что участие в невоенных санкциях совместимо с правом нейтралитета и что защита мира и международного права — ценности, которые Швейцария разделяет с другими демократиями.7 Различие между экономическими мерами, которые нейтралитет допускает, и поставками оружия воюющим сторонам, которые право нейтралитета ограничивает, проходит через всю эту главу. Оно объясняет, почему в 2022 г. Швейцария смогла заморозить российские активы на миллиарды франков и в том же году отказалась разрешить Германии передать Украине боеприпасы швейцарского производства.
Примечания
- Федеральный совет, Bericht zur Neutralität от 29 ноября 1993 г. (93.098), https://www.files.ethz.ch/isn/14853/rp_931129_neutrality_g.pdf; в докладе описываются практика «courant normal», применявшаяся в случае Южной Родезии (сохранение торговли на среднем уровне репрезентативного периода до введения санкций), и автономная имплементация оружейного эмбарго против Южной Африки. ↩
- SECO, «Sanktionsmassnahmen der Schweiz gegenüber der Republik Irak», https://www.seco.admin.ch/de/massnahmen-gegenueber-irak. На странице в качестве основополагающего акта названо Verordnung vom 7. August 1990 über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak (SR 946.206), которое в изменённой редакции действует до сих пор. Общий запрет на торговлю был снят 25 июня 2003 г. ↩
- swissinfo.ch, «1991: Die Schweiz und der Golfkrieg», https://www.swissinfo.ch/ger/1991--die-schweiz-und-der-golfkrieg/3175972. В статье цитируются Шаллер («Erstmals nahm die Schweiz klar an von der UNO getroffenen Sanktionen teil») и политолог Авива Р. Шнур о новой расстановке сил в Совете Безопасности. ↩
- SECO, «Die Schweiz und internationale Sanktionen», https://www.seco.admin.ch/de/schweiz-und-internationale-sanktionen. На странице указано, что с 1998 г. Швейцария в каждом отдельном случае решает, перенимать ли санкции, принятые вне рамок ООН, например санкции ЕС. ↩
- Roland E. Vock, «UNO-Sanktionen: Umsetzung in der Schweiz», Die Volkswirtschaft, 1 ноября 2005 г., https://dievolkswirtschaft.ch/de/2005/11/vock-2-2/. Фок поясняет, что невоенные принудительные меры Совета Безопасности основываются на статье 41 Устава ООН и обязательны по международному праву. ↩
- SECO, «Die Schweiz und internationale Sanktionen» (указ. соч.): со времени вступления в ООН Швейцария имплементирует все невоенные принудительные меры Совета Безопасности, а санкционные постановления с 1 января 2003 г. издаются на основании Закона об эмбарго. ↩
- SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz», https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz. В FAQ также отмечается, что в настоящее время в Швейцарии действуют 28 санкционных постановлений, и все они основаны на мерах, принятых ООН и/или ЕС. ↩
Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.