Парламент, следственная комиссия и доклады ведомств

Внеочередная сессия апреля 2023 года

Федеральное собрание не участвовало в решениях тех выходных. Его Финансовая делегация — совместный орган, состоящий из членов обеих палат, — заранее одобрила гарантийные кредиты в порядке срочной процедуры, как того требовал ордонанс. Обе палаты смогли рассмотреть этот вопрос лишь впоследствии, на внеочередной сессии, созванной на 11 и 12 апреля 2023 г. Совет кантонов одобрил кредиты на принятие обязательств в размере 109 млрд франков, сопроводив их требованиями о реформе банковского права, анализе требований к капиталу и ограничениях бонусов. Национальный совет дважды отклонил кредиты благодаря необычному альянсу социал-демократов, «зелёных» и Швейцарской народной партии. Левые сомневались, что обещанные реформы будут осуществлены, а правые принципиально возражали против государственных гарантий для частного банка.¹ Поскольку палаты не смогли прийти к согласию, кредиты были формально отклонены.

Этот отказ не имел юридических последствий для уже принятых обязательств. 19 апреля 2023 г. Федеральный совет заявил, что парламент обсуждал кредиты, исходя из того, что их отклонение не затронет чрезвычайных обязательств Конфедерации перед ШНБ и UBS, и что он разделяет это правовое мнение. Он обещал в полной мере учитывать позицию парламента в своей дальнейшей работе.² Этот эпизод обнажил структурную слабость швейцарского чрезвычайного права. Финансовая делегация может обязать Конфедерацию на суммы, в несколько раз превышающие годовой федеральный бюджет, тогда как палаты в полном составе могут выразить своё несогласие лишь задним числом. Поэтому голосование Национального совета было политическим заявлением. Оно выражало беспокойство широкой части населения по поводу решения, которое было представлено как единственно возможное и которое сосредоточило международный банковский бизнес страны в одном учреждении.

Федеральный совет также принял меры, чтобы придать этим шагам основу в обычном законодательстве. 6 сентября 2023 г. он утвердил послание парламенту о переносе соответствующих положений чрезвычайного ордонанса в федеральный закон и в тот же день отменил п. 3 ст. 6 ордонанса.³ К тому времени сами гарантии уже прекратили действие, как описано ниже. Более широкая законодательная реформа режима too-big-to-fail, включая постоянный публичный механизм резервной ликвидности, готовилась в рамках отдельного процесса, которому посвящена следующая глава.

Парламентская следственная комиссия

8 июня 2023 г. Федеральное собрание учредило парламентскую следственную комиссию (Parlamentarische Untersuchungskommission, PUK) для изучения действий Федерального совета, федеральной администрации и других органов, на которые возложены федеральные задачи, в связи с экстренным слиянием. Такие комиссии являются наиболее сильным инструментом парламентского контроля в Швейцарии, и за всю историю федерального государства их было создано лишь несколько. Комиссию возглавляла Изабель Шассо, член Совета кантонов от партии «Центр» из Фрибура. Она провела 45 заседаний, заслушала 79 человек и проанализировала более 30 000 страниц документов, прежде чем 20 декабря 2024 г. опубликовала свой доклад.⁴ Сам доклад датирован 17 декабря 2024 г.⁵

Центральный вывод комиссии возлагал ответственность за крах на сам Credit Suisse. Руководство и совет директоров банка несли ответственность за утрату доверия и за кризис, который в марте 2023 года приобрёл экзистенциальный характер. Комиссия не обнаружила со стороны властей нарушений, ставших причиной краха. Тем не менее её оценка властей была в ряде отношений критической. FINMA активно осуществляла надзор за Credit Suisse, но её вмешательства дали немного. Комиссия поставила под сомнение эффективность многократных писем и оценок и рекомендовала шире использовать формальные распоряжения. Она подвергла критике регуляторный фильтр 2017 года как расширительное толкование закона, маскировавшее истинное состояние капитала материнского банка. По мнению комиссии, без этих послаблений Credit Suisse не соответствовал бы регуляторным требованиям в 2021 и 2022 годах, и были бы оправданы более жёсткие санкции.⁶

Комиссия также изучила развитие режима too-big-to-fail с 2011 года. Она установила, что регулирование развивалось до 2015 года, а затем застопорилось. Другие крупные финансовые центры ввели публичный механизм резервной ликвидности после рекомендаций Совета по финансовой стабильности 2016 года, тогда как Швейцария приступила к работе над ним лишь весной 2022 года. Федеральный департамент финансов и Федеральный совет шли навстречу опасениям крупных банков относительно конкурентоспособности, а оценочные доклады Федерального совета о режиме в 2015–2021 годах были слишком краткими, без стратегической проработки и международного сравнения. Об антикризисном управлении в марте 2023 года комиссия отозвалась благоприятно. Федеральный совет и ШНБ действовали эффективно и предотвратили международное распространение кризиса. Однако координация осенью 2022 года была недостаточной, а Федеральный совет как коллегиальный орган недостаточно информировался главой финансового департамента.⁷

Комиссия направила Федеральному совету двадцать рекомендаций и внесла шесть постулатов, четыре мотиона и одну парламентскую инициативу. Её рекомендации касались применения формальных надзорных распоряжений, координации между FINMA и Федеральным надзорным органом по аудиту при аудите системно значимых банков, готовности к кризисам с международной координацией, письменного документирования информации, предоставляемой Федеральному совету об угрозах финансовой стабильности, а также регуляторного режима для UBS, учитывающего его размер.⁸ Федеральный совет приветствовал доклад в день его публикации. Он отметил, что комиссия положительно оценила действия властей и выбор в пользу поглощения и что её выводы в значительной мере подтвердили меры, предложенные в собственном докладе Федерального совета о стабильности банковской системы от 10 апреля 2024 г.⁹

Оценки FINMA и Федерального совета

Ведомства опубликовали собственные анализы ещё до того, как комиссия представила доклад. В докладе FINMA «Lessons Learned from the CS Crisis» от 19 декабря 2023 г. описывались интенсивные надзорные отношения на протяжении многих лет. Только в 2018–2022 годах FINMA провела 108 проверок на месте и выявила 382 пункта, требующих принятия мер, из которых 113 были отнесены к категории высокого или критического риска. Она также провела 43 предварительных расследования, вынесла девять порицаний, завершила одиннадцать принудительных производств против учреждения и подала шестнадцать уголовных заявлений. FINMA пришла к выводу, что исчерпала свои возможности и полномочия, но правовая база была недостаточной. Она просила ввести режим ответственности высших руководителей (senior managers regime), полномочие налагать штрафы, более строгие правила корпоративного управления и более сильные инструменты для обеспечения выполнения планов восстановления и урегулирования.¹⁰ Утверждение о том, что FINMA сделала всё возможное, было встречено с определённым скептицизмом, не в последнюю очередь потому, что парламентская комиссия позднее усомнилась в том, использовал ли надзорный орган имевшиеся у него полномочия.

Группа экспертов по стабильности банковской системы, созданная Федеральным департаментом финансов, представила свой доклад 1 сентября 2023 г.¹¹ 10 апреля 2024 г. последовал доклад Федерального совета о стабильности банковской системы.¹² В нём был предложен комплексный пакет мер по укреплению капитала, ликвидности, надзора и урегулирования. Его содержание и последующая законодательная работа рассматриваются в следующей главе. Для целей настоящего изложения достаточно отметить, что Федеральный совет, ШНБ, FINMA и парламентская комиссия сошлись в одном существенном диагнозе: крах стал следствием провала руководства одного банка, но при этом выявил пробелы в режиме, который считался одним из самых передовых в мире.

Примечания

1. swissinfo.ch, «Credit Suisse bailout: Swiss parliament complains in vain», апрель 2023 г., https://www.swissinfo.ch/eng/business/credit-suisse-bailout-swiss-parliament-complains-in-vain/48433824. В статье приводится замечание Келлер-Зуттер о том, что власти «имели дело с пациентом, который уже заболел хронической болезнью». ↩
2. Федеральный совет, «Federal Council discusses outcome of extraordinary session», пресс-релиз от 19 апреля 2023 г., https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-94415.html. ↩
3. Федеральный департамент финансов, «FAQ Credit Suisse» (цит. выше), хронология. ↩
4. Доклад PUK, резюме (цит. выше), введение; Watson, 20 декабря 2024 г. (цит. выше). ↩
5. Федеральный департамент финансов, «UBS takeover of Credit Suisse» (цит. выше), где указана эта дата доклада комиссии. ↩
6. Watson, 20 декабря 2024 г. (цит. выше), об ответственности, послаблениях по капиталу и санкциях; доклад PUK, резюме (цит. выше), раздел о FINMA, об эффективности надзорных инструментов и регуляторном фильтре. ↩
7. Доклад PUK, резюме (цит. выше), раздел о режиме too-big-to-fail; Watson, 20 декабря 2024 г. (цит. выше). ↩
8. Watson, 20 декабря 2024 г. (цит. выше), о количестве рекомендаций и парламентских инструментов; доклад PUK, резюме (цит. выше), рекомендации. ↩
9. Федеральный совет, «Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Credit Suisse: Der Bundesrat nimmt Stellung», пресс-релиз от 20 декабря 2024 г., https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-103689.html. ↩
10. FINMA, пресс-релиз от 19 декабря 2023 г. (цит. выше), раздел о новых полномочиях. ↩
11. Федеральный департамент финансов, «FAQ Credit Suisse» (цит. выше), хронология. ↩
12. Федеральный совет, пресс-релиз от 20 декабря 2024 г. (цит. выше), где упоминается доклад о стабильности банковской системы от 10 апреля 2024 г. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.