Закон о борьбе с отмыванием денег 1997 года

Проблема парабанковского сектора

К середине 1990-х годов на банки распространялись три уровня правил противодействия отмыванию денег: соглашение о должной осмотрительности, руководящие принципы Федеральной банковской комиссии и уголовно-правовые нормы 1990 и 1994 годов. Остальная часть финансового сектора подчинялась лишь уголовному праву. Независимые управляющие активами, фидуциары, менялы, адвокаты, действующие в качестве финансовых посредников, компании — эмитенты кредитных карт и торговцы драгоценными металлами были обязаны соблюдать статью 305ter, однако ни один орган не проверял, делают ли они это. В послании Федерального совета от 17 июня 1996 года была предпринята попытка оценить размер этого «парабанковского сектора». По оценке послания, вне регулируемого банковского сектора действовали около 350 управляющих активами, а также неизвестное число менял и кредитных посредников. Кроме того, по оценке, примерно 5 000 адвокатов и от 4 000 до 5 000 фидуциаров работали хотя бы частично в сфере финансовых услуг.¹

Эти цифры объясняли политическую логику нового закона. «Ливанская связь» показала, что сети по отмыванию денег предпочитали банкам менял и торговые компании именно потому, что банки начали задавать вопросы. Многие из соответствующих независимых управляющих активами, фидуциаров и адвокатов практиковали в Цюрихе, Женеве и Лугано, нередко в тесном сотрудничестве с банками, которые хранили активы, тогда как посредники вели отношения с клиентами. Режим, применявшийся только к банкам, провоцировал смещение рисков в неподнадзорный сектор. Поэтому законодатель решил распространить обязанности должной осмотрительности на всех финансовых посредников независимо от их организационно-правовой формы или профессии.

Архитектура закона

Федеральный закон о борьбе с отмыванием денег в финансовом секторе был принят 10 октября 1997 года и вступил в силу 1 апреля 1998 года.² В Систематическом собрании он значится как SR 955.0; впоследствии его название было изменено, с тем чтобы охватить и финансирование терроризма. Закон включал три основных элемента. Во-первых, он определял круг финансовых посредников, на которых распространяются его обязанности. Во-вторых, он устанавливал обязанности должной осмотрительности, в том числе идентификацию контрагента и конечного бенефициара, обязанность выяснять обстоятельства необычных операций и обязанность вести документацию. В-третьих, он вводил обязанность сообщать о подозрениях и соответствующую обязанность блокировать затронутые активы.

Обязанность сообщать стала самым заметным изменением. Согласно статье 9 Закона о борьбе с отмыванием денег (AMLA), финансовый посредник, который знает или имеет обоснованные основания подозревать, что активы, участвующие в деловых отношениях, связаны с отмыванием денег, получены в результате тяжкого преступления или находятся под контролем преступной организации, обязан незамедлительно сообщить об этом в Бюро по сообщениям об отмывании денег. Право на сообщение по пункту 2 статьи 305ter Уголовного кодекса сохранялось наряду с этой обязанностью для случаев, не достигающих порога обоснованного подозрения.³ По первоначальной редакции закона посредник должен был блокировать активы, о которых было сообщено, на срок до пяти дней, что давало органам уголовного преследования время для принятия решения о формальных мерах.⁴

Послание 1996 года сформулировало принцип, на котором покоился весь закон, в одном предложении: «Das Geldwäschereigesetz basiert auf dem Prinzip der Selbstregulierung» («Закон об отмывании денег основан на принципе саморегулирования»).⁵ Банки, страховщики и торговцы ценными бумагами остались под надзором существующих отраслевых регуляторов, которые обеспечивали исполнение новых обязанностей посредством своих лицензионных и надзорных полномочий. Для парабанковского сектора закон создал новую систему. Финансовые посредники, не имевшие пруденциального надзорного органа, могли либо вступить в саморегулируемую организацию, признанную федеральными властями, либо непосредственно подчиниться надзору нового федерального органа — Контрольного органа по предотвращению отмывания денег, входившего в состав Федеральной финансовой администрации.

Саморегулируемые организации

Саморегулируемые организации стали институциональными наследниками банковского соглашения 1977 года. Как и VSB, они основывались на частном праве. Каждая организация издавала собственный регламент, конкретизировавший законодательные обязанности должной осмотрительности для её членов, и каждая контролировала их соблюдение посредством проверок и могла применять санкции вплоть до исключения. Федеральный орган признавал организации и осуществлял надзор за ними, не надзирая непосредственно за их членами. Система позволяла профессиональным объединениям определять применение закона к деятельности своих членов, которая простиралась от управления активами частных клиентов до лизинга и обмена валют.

География саморегулируемых организаций отражала структуру швейцарского финансового сектора. В списке, опубликованном Контрольным органом, значились одиннадцать признанных организаций. Три из них находились в Цюрихе: организация Швейцарской ассоциации управляющих активами, саморегулируемый орган Швейцарской ассоциации лизинга и PolyReg. В Женеве располагались ARIF и OAR-G. В Цуге находилась VQF, в Лугано — OAD FCT, в Люцерне — организация Швейцарской ассоциации фидуциаров. В Берне располагались организация ассоциаций адвокатов и нотариусов, а также внутренние органы Швейцарской почты и Федеральных железных дорог.⁶ К 2007 году к саморегулируемым организациям были присоединены 6 293 финансовых посредника, тогда как 412 находились под непосредственным надзором Контрольного органа.⁷

Сравнение с Женевой показательно. В обоих городах саморегулируемые организации стали важной частью местной финансовой инфраструктуры с собственным персоналом, сетями аудиторов и практикой. Цюрихские организации ориентировались на независимых управляющих активами, а также на лизинговую отрасль и потребительское кредитование. Две женевские организации выросли из местных профессий, обслуживающих международных частных клиентов, особая структура которых описана в сопутствующем томе о Женеве.

Бюро по сообщениям об отмывании денег

Вторым новым институтом стало Бюро по сообщениям об отмывании денег Швейцарии, известное по французской аббревиатуре MROS. Оно было создано в составе Федерального ведомства полиции в качестве подразделения финансовой разведки. Бюро получает сообщения от финансовых посредников, анализирует их и передаёт достаточно обоснованные дела органам уголовного преследования. Бюро начало работу в 1998 году с горсткой сотрудников. До принятия закона финансовые посредники в рамках добровольного режима подавали лишь 30–40 сообщений в год. Только в 1998 году новое бюро получило 160 сообщений, касавшихся активов на сумму более 330 млн франков.⁸

Последующий рост показывает, как изменилась культура сообщений. В 2022 году бюро получило 7 638 сообщений о подозрительной деятельности, касавшихся 13 750 деловых отношений, с оценочным объёмом активов на уровне нижней части двузначных миллиардов франков. Около 90% сообщений поступили от банков, тогда как прочие финансовые посредники оставались недостаточно представлены.⁹ После внедрения информационной системы goAML в январе 2020 года годовой объём сообщений вырос почти вчетверо. В 2025 году MROS получило 21 087 сообщений о подозрительной деятельности, что на 39,3% больше, чем 15 141 сообщение в 2024 году, причём 91,3% из них поступили от банков. На тот момент в бюро работали около 57 сотрудников в эквиваленте полной занятости.¹⁰ Подробный анализ нынешней системы сообщений относится к части I настоящей книги. Для исторического изложения достаточно отметить, что обязанность сообщать, введённая в 1997 году, создала постоянный поток информации от финансового сектора к государству — тот самый поток, предотвратить который была призвана банковская тайна 1934 года.

От Контрольного органа к FINMA

Контрольный орган оставался сравнительно небольшим федеральным ведомством. Его самостоятельное существование завершилось с реорганизацией надзора за швейцарским финансовым рынком. 22 июня 2007 года Федеральное собрание приняло Закон о надзоре за финансовым рынком, который объединил Федеральную банковскую комиссию, Федеральное ведомство частного страхования и Контрольный орган в единый орган. Швейцарская служба надзора за финансовым рынком FINMA начала оперативную деятельность 1 января 2009 года.¹¹

Развивалась и банковская сторона. В июне 2002 года рабочая группа Федеральной банковской комиссии по правилам «знай своего клиента» предложила заменить руководящие принципы Комиссии об отмывании денег 1998 года официальным постановлением на основе Закона о борьбе с отмыванием денег. Предложенное постановление вводило риск-ориентированный подход, при котором применялись различные стандарты в зависимости от риска деловых отношений. Оно требовало усиленной должной осмотрительности в отношении политически значимых лиц и консолидированного мониторинга репутационных рисков в рамках международных финансовых групп. Детальные процедуры идентификации были оставлены на усмотрение VSB.¹² Акцент на политически значимых лицах был не случаен. Он стал прямым следствием дел о средствах диктаторов, прежде всего дела Абачи, которому посвящён следующий раздел.

Примечания

1. Федеральный совет, Botschaft zum Geldwäschereigesetz от 17 июня 1996 г., BBl 1996 III 1101 (см. выше). ↩
2. PricewaterhouseCoopers AG, Bekämpfung der Geldwäscherei (см. выше) — о дате вступления в силу; law.ch, LAWINFO, «Geldwäscherei / Geldwäschereigesetz – Gesetzliche Grundlagen», https://law.ch/lawinfo/geldwaescherei-geldwaeschereigesetz/gesetzliche-grundlagen/ — о дате принятия. ↩
3. Федеральный совет, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor от 17 июня 1996 г., о выборе в пользу обязанности сообщать для финансовых посредников и о сохранении права на сообщение по п. 2 ст. 305ter SCC, введённого в 1994 г., https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. Действующий текст ст. 9 AMLA отличается вследствие последующих изменений. ↩
4. Федеральный совет, Botschaft zum Geldwäschereigesetz от 17 июня 1996 г. (см. выше), где указано, что не позднее чем через пять дней посредник узнаёт, могут ли быть разблокированы активы, заблокированные в момент сообщения. Впоследствии эта норма была изменена. ↩
5. Федеральный совет, Botschaft zum Geldwäschereigesetz (см. выше). ↩
6. Контрольный орган по предотвращению отмывания денег, Liste der von der Kontrollstelle anerkannten Selbstregulierungsorganisationen, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/institute/pdf/srolistd.pdf. ↩
7. Контрольный орган по предотвращению отмывания денег, «Zahlen und Fakten», https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/zahlen_und_fakten/index.php, с данными за 2005–2007 гг. ↩
8. Антон Брённиманн (руководитель MROS), «25 Jahre Geldwäschereigesetz im Rückblick», Die Volkswirtschaft, 14 марта 2023 г., https://dievolkswirtschaft.ch/de/2023/03/25-jahre-geldwaeschereigesetz-im-rueckblick/. ↩
9. Брённиманн, «25 Jahre Geldwäschereigesetz» (см. выше). ↩
10. Бюро по сообщениям об отмывании денег Швейцарии (MROS), Jahresbericht 2025, май 2026 г., https://www.fedpol.admin.ch/dam/de/sd-web/05JKPvNkIrsY/jb-mros-2025-d.pdf. ↩
11. Контрольный орган по предотвращению отмывания денег, «FINMA», https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/finma/index.php. ↩
12. Федеральная банковская комиссия, Sorgfaltspflichten von Banken und Effektenhändlern bei Geldwäscherei, Terrorismusfinanzierung und Beziehungen zu politisch exponierten Personen, доклад рабочей группы KYC, июнь 2002 г., https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/archiv/2002/pdf/neu090702-02d.pdf. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.