Банковский кризис и призыв к надзору

Долгая предыстория неудавшихся предложений

Швейцария вступила в XX век без какого-либо федерального надзора за своими коммерческими банками. Федеральная конституция 1874 года наделила Конфедерацию полномочием издавать законы о банкнотах — полномочием, которое привело к основанию Швейцарского национального банка в 1907 году, однако никаких сопоставимых полномочий для регулирования приёма вкладов задействовано не было. Надзор за кантональными банками осуществляли кантоны, которым они принадлежали, тогда как коммерческие банки, частные банкиры и сберегательные кассы отвечали перед своими акционерами, партнёрами и кредиторами в рамках общего права о компаниях и договорах. Швейцарская ассоциация банкиров, основанная в 1912 году, предпочитала именно такое положение дел.

Первая серьёзная попытка изменить это положение была предпринята накануне Первой мировой войны. Себастьен Гекс показал, что в начале 1914 года федеральное правительство рассматривало введение банковского надзора и что банкиры во главе с Национальным банком и Швейцарской ассоциацией банкиров высказали сомнения, граничившие с прямым неприятием, поскольку опасались, что государственный контроль может ослабить практику банковской тайны.¹ Таким образом, связь между надзором и тайной, которая будет доминировать на переговорах начала 1930-х годов, присутствовала с самого начала. Каждое предложение заглянуть в книги банков поднимало вопрос о том, кто ещё сможет тогда увидеть их содержимое.

Во время войны и после неё предложения множились. Роберт Фоглер перечисляет череду проектов и заключений, так и не ставших законом: предложение базельского экономиста Юлиуса Ландмана 1916 года, ещё одно — юриста Ойгена Хубера 1920 года, проект бывшего федерального советника Артура Хоффмана 1923 года, предложение федерального советника Эдмунда Шультесса 1925 года и заключение, подготовленное в Федеральном департаменте юстиции д-ром Хаабом в 1926 году. Его итог лаконичен: все эти попытки ни к чему не привели.² Имя Ландмана заслуживает отдельного внимания: базельский профессор был одним из самых уважаемых экономистов своего поколения и тесно сотрудничал с федеральными властями по денежным вопросам. То, что даже предложение человека его уровня не смогло преодолеть сопротивление банков, многое говорит о соотношении сил между федеральным государством и финансовым сектором в десятилетие после 1914 года.

Дебаты военного времени о налогообложении закрепили это соотношение. Когда в 1915 году парламент обсуждал федеральный военный налог, предложение депутата Ризера обязать банки предоставлять сведения налоговым органам было отклонено 97 голосами против 19. Постулат депутата Вирца аналогичного содержания в ходе дебатов о втором военном налоге в 1920 году был отклонён 62 голосами против 22.³ Тем самым тайна в отношении внутренних налоговых органов отстаивалась в открытых парламентских голосованиях почти за два десятилетия до появления статьи 47. Она опиралась на обычай, на договор и на политическое большинство буржуазных партий. Именно этот неформальный фундамент банкиры впоследствии захотят подкрепить весом уголовного права.

Кризис 1931–1934 годов

Того, чего не смогли добиться проекты 1910-х и 1920-х годов, мировой экономический кризис добился за три года. Гекс называет период со второй половины 1931 года тяжелейшим банковским кризисом в истории Швейцарии: из восьми крупных банков того времени один обанкротился, другой выжил лишь благодаря массированной федеральной помощи, а четыре пришлось существенно реорганизовать.⁴ Исторический словарь Швейцарии приводит цифры, стоящие за этой оценкой. Совокупные балансы крупных банков с 1930 по 1935 год сократились примерно вдвое, во многом из-за их обширного иностранного бизнеса, и все они, кроме двух крупнейших — Швейцарского банковского общества и Schweizerische Kreditanstalt, — были вынуждены реорганизоваться и уменьшить акционерный капитал. За тот же период доля крупных банков в совокупных активах швейцарских банков упала с 41% в 1929 году до 21% в 1935 году, тогда как доля кантональных банков выросла с 36 до 40%.⁵ Вердикт вкладчиков вряд ли мог быть яснее: они перевели свои сбережения из крупных банков, подверженных международным рискам, в учреждения своих кантонов, пользующиеся государственной гарантией.

Риски, погубившие крупные банки, были сосредоточены главным образом в Германии. В 1920-е годы швейцарские банки активно кредитовали германскую промышленность, муниципалитеты и банки, привлечённые высокими процентными ставками и кажущейся стабильностью Веймарской республики после стабилизации марки. Когда германский банковский кризис июля 1931 года привёл к валютному контролю и к соглашениям о моратории, заморозившим иностранные краткосрочные кредиты, значительная часть этих активов в одночасье стала неликвидной. Следующая глава, посвящённая Второй мировой войне, возвращается к германским обязательствам швейцарских банков, поскольку замороженные кредиты 1931 года определяли их отношения с рейхом в течение следующих пятнадцати лет. Цюрих как местонахождение Kreditanstalt, Bank Leu и Eidgenössische Bank ощутил этот удар с особой силой.

Однако самым громким случаем стало бернское учреждение. Schweizerische Volksbank был основан в 1869 году представителями рабочих, служащих и ремесленников как Volksbank в Берне и вырос в кооперативный банк с отделениями по всей стране. К 1930 году он был вторым по величине банком Швейцарии с совокупными активами 1 684 миллиона франков и 1 639 сотрудниками. Депрессия осенью 1933 года поставила его на грань краха, после чего Конфедерация приобрела долю в его кооперативном капитале на 100 миллионов франков — долю, которую впоследствии пришлось дважды уменьшать вдвое.⁶ Луци К. Шутц в статье для Swissinfo объясняет слабость банка рискованными иностранными вложениями, кредитами швейцарским семейным фирмам в вышивальной, часовой и гостиничной отраслях, а также крупным мошенничеством с участием французской мукомольной компании в 1929 году.⁷

Хронологию спасения можно восстановить довольно точно. Массовое изъятие вкладов из Volksbank началось в сентябре 1931 года, после выхода Великобритании из золотого стандарта. К ноябрю того же года баланс сократился примерно на 300 миллионов франков. 17 октября 1933 года банк официально обратился к Конфедерации за помощью. О спасении было объявлено 18 ноября, а 8 декабря 1933 года Федеральное собрание единогласно разрешило вливание капитала федеральным постановлением. Первый транш в 30 миллионов франков был выплачен 19 декабря 1933 года, последний — 23 февраля 1934 года в обмен на выпуск в пользу Конфедерации 200 000 обыкновенных кооперативных паёв. У прежних членов номинальная стоимость паёв была снижена с 1 000 до 500 франков, а их право на выкуп паёв приостановлено; сам же банк должен был расследовать ответственность прежнего руководства, сократить расходы и закрыть отделения. Когда в 1947 и 1948 годах Volksbank выкупил федеральные паи за 51,4 миллиона франков, чистые расходы Конфедерации без учёта дивидендов составили 48,6 миллиона франков.⁸ Фоглер подчёркивает политический вес этой суммы, которую он называет неописуемо высокой для того времени и которая была предоставлена на основании срочного федерального постановления.⁹

Спасение изменило политическое уравнение. Конфедерация, предоставившая в распоряжение одного банка четверть своего годового бюджета, уже не могла говорить парламенту, что банки — частное дело. Социал-демократы, давно требовавшие общественного контроля над банками, теперь могли указать на конкретный счёт, выставленный налогоплательщику. Довод о том, что государство должно видеть, за что оно платит, находил отклик далеко за пределами левого лагеря. Банкиры, в свою очередь, понимали, что та или иная форма надзора стала неизбежной, и направили свою энергию на то, чтобы её сформировать. Гекс приводит условия, которые они сформулировали ещё летом 1931 года, когда вопрос о надзоре был впервые поднят вновь: надзор должен быть мягким и не должен осуществляться государственной администрацией, а также должен сопровождаться механизмами, призванными сохранить банковскую тайну.¹⁰

Второе банкротство, на этот раз в Женеве, пришлось на самый разгар законодательного процесса. Banque d’Escompte Suisse, или Schweizerische Diskontbank, был создан под этим названием в сентябре 1931 года в результате слияния Comptoir d’Escompte de Genève с Union Financière de Genève. Имея в 1930 году совокупные активы около 470 миллионов франков, он был значительно меньше Volksbank. С июля 1931 года банк получал обширную поддержку рефинансированием, координируемую Конфедерацией, кантоном Женева, вновь созданной Eidgenössische Darlehenskasse и банковским консорциумом, в который входили Kreditanstalt и Швейцарское банковское общество. Поскольку этой поддержки оказалось недостаточно, в апреле 1934 года Diskontbank навсегда закрыл свои кассы.¹¹ Он прошёл ликвидацию в порядке мирового соглашения с кредиторами, liquidation concordataire, материалы которой позднее прошли через руки Федеральной банковской комиссии и были изучены Независимой комиссией экспертов на предмет свидетельств о сделках с ценными бумагами с Германией.¹²

Сравнение двух случаев, проведённое Яном Бауманом, даёт вывод, который легко упустить из виду. Volksbank был спасён в конце 1933 года, когда работа над банковским законом шла полным ходом и федеральную помощь можно было представить как мост к новому регуляторному порядку. Diskontbank позволили обанкротиться в апреле 1934 года, когда законопроект уже находился в парламенте и политический стимул продолжать поддержку слабого банка ослаб.¹³ Исторический словарь Швейцарии называет крах женевского банка в 1934 году одним из определяющих событий кризиса.¹⁴ Для Женевы, банковскую историю которой подробно прослеживает том-спутник этой книги, банкротство означало конец амбициозной попытки создать крупный коммерческий банк на берегах озера. После этого финансовая идентичность города ещё теснее связалась с его частными банками.

Кризис затронул и Basler Handelsbank, название которого вскоре станет неотделимым от истории банковской тайны. Базельский банк был глубоко вовлечён в дела в Германии и нуждался в федеральной поддержке, пока в 1945 году его окончательно не поглотило Швейцарское банковское общество.¹⁵ Но прежде он стал ареной дела, которое больше, чем любое другое событие, определило повестку статьи 47.

Примечания

1. Sébastien Guex, «The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy», Business History Review 74 (2000), с. 237–266, полный текст в репозитории Лозаннского университета: https://api.unil.ch/iris/server/api/core/bitstreams/48a786e1-2b45-4c01-b99c-bb69c0cac14f/content. Гекс, профессор в Лозанне, основывал свою статью на архивах Федерального департамента финансов и Швейцарской ассоциации банкиров. ↩
2. Robert U. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis: Entstehung, Bedeutung, Mythos, Beiträge zur Finanzgeschichte, Heft 7 (Zurich: Verein für Finanzgeschichte Schweiz und Fürstentum Liechtenstein, 2005), с. 14 («Alle diese Versuche verliefen im Sande»), https://www.finanzgeschichte.ch/Vogler%20Schweizer%20Bankgeheimnis.pdf. Фоглер много лет был историком Швейцарского банковского общества, а затем UBS. ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), с. 14–16, где зафиксированы результаты голосований по предложению Ризера (19 против 97) и по постулату Вирца (22 против 62). ↩
4. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), с. 243. ↩
5. Martin Körner and Youssef Cassis, «Banken», Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), версия от 17 августа 2006 г., раздел о процессах концентрации в XX веке, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014061/2006-08-17/. ↩
6. Jan-Henning Baumann, «Schweizerische Volksbank (SVB)», HLS, https://hls-dhs-dss.ch/articles/041976. В 1993 году, после тяжёлых потерь в ходе кризиса на рынке недвижимости начала 1990-х годов, Volksbank был поглощён CS Holding. ↩
7. Luzi C. Schutz, «Der Staat als „Bankier wider Willen“», SWI swissinfo.ch, 17 апреля 2023 г., https://www.swissinfo.ch/ger/kultur/der-staat-als-bankier-wider-willen/48431754. ↩
8. Yale Program on Financial Stability, New Bagehot Project, «Switzerland: Schweizerische Volksbank Capital Injection, 1933», https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-schweizerische-volksbank-capital-injection-1933. В исследовании указано, что 100 миллионов франков составляли примерно четверть федерального бюджета 1933 года. ↩
9. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), с. 25–26, где кризис Volksbank описывается как катализатор законодательного консенсуса. ↩
10. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), где позиция банкиров в 1931 и 1932 годах рассматривается на основе документов Швейцарской ассоциации банкиров и Федерального департамента финансов. ↩
11. Jan Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise 1931–1937: Eine vergleichende Studie am Beispiel der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Diskontbank (диссертация, Цюрихский университет, 2007), с. 13, прим. 3 (слияние в сентябре 1931 года) и с. 24 («Im April 1934, als die Diskontbank ihre Schalter für immer schloss»), https://ypfsresourcelibrary.blob.core.windows.net/fcic/YPFS/20070185.pdf. ↩
12. Дипломатические документы Швейцарии (Dodis), запись «Banque d’escompte suisse en liquidation concordataire», https://dodis.ch/R8252, где зафиксированы слияние Comptoir d’Escompte de Genève и Union financière de Genève, руководители банка и хранящиеся о нём источники. ↩
13. Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise (2007), где утверждается, что законодательный процесс изменил политические условия спасения и что к апрелю 1934 года регуляторная неопределённость уменьшилась. ↩
14. Körner and Cassis, «Banken», HLS (2006), раздел о XX веке («Die Banque d’Escompte Suisse in Genf brach 1934 zusammen»). ↩
15. Независимая комиссия экспертов «Швейцария — Вторая мировая война» (ICE/UEK), краткое изложение тома 13: Marc Perrenoud, Rodrigo López, Florian Adank, Jan Baumann, Alain Cortat and Suzanne Peters, La place financière et les banques suisses à l’époque du national-socialisme: Les relations des grandes banques avec l’Allemagne (1931–1946), https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/13d.pdf, где отмечается, что краткосрочный бизнес с Германией имел решающее значение для выживания Basler Handelsbank и что Volksbank потребовалась вторая реструктуризация после федерального вливания в 100 миллионов франков. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.