Федеральный закон о банках и сберегательных кассах от 8 ноября 1934 года

От проекта к закону

Законодательная работа всерьёз началась в 1932 и 1933 годах под давлением только что описанных банкротств. Гекс установил, что уже самый первый проект банковского закона, датированный февралём 1933 года, содержал статью о банковской тайне. Федеральные власти включили её в ответ на требования банкиров, которые, в свою очередь, представили обширные замечания, настаивая на уголовных санкциях за разглашение. Адольф Йёр, генеральный директор Schweizerische Kreditanstalt и один из самых влиятельных цюрихских банкиров межвоенных лет, писал в январе 1932 года, что крайне важно сохранить строжайшую тайну и что было бы весьма желательно, чтобы разглашение могло караться в уголовном порядке. Глава Федерального департамента финансов Жан-Мари Мюзи ещё в сентябре 1931 года заверил банкиров, что надзор не ослабит тайну, предупредив, что бегство капитала, размещённого в швейцарских банках, вследствие государственного надзора нанесло бы большой ущерб национальной экономике.¹

Федеральный совет представил своё послание парламенту в начале февраля 1934 года.² О банковской тайне в нём говорилось на удивление мало. Фоглер замечает, что послание посвятило этой теме в общей сложности два предложения, что подтверждает: правительство рассматривало положение о тайне как техническое дополнение к надзору.³ Гекс, работавший с парламентскими материалами, пришёл к тому же выводу с другой стороны: статья о банковской тайне не вызвала никаких дебатов и не претерпела сколько-нибудь заметных изменений ни на допарламентской, ни на парламентской стадии. Молчание левых он отчасти объясняет опасением социал-демократов, что нападки на положение о тайне поставят под угрозу надзор, которого они так долго добивались.⁴

Парламент завершил обсуждение на осенней сессии 1934 года. 8 ноября 1934 года Национальный совет принял закон 119 голосами против одного. Совет кантонов одобрил его единогласно.⁵ Референдума никто не потребовал. Федеральный совет ввёл закон в действие 1 марта 1935 года. Федеральная банковская комиссия провела своё учредительное заседание в апреле того же года.⁶ Почти единодушие окончательного голосования говорит само за себя. После трёх десятилетий неудачных попыток сочетание громкого спасения, обанкротившегося женевского банка и проекта, в написании которого участвовали сами банкиры, породило консенсус от социал-демократов до либералов.

Содержание закона

Закон 1934 года был рамочным законом умеренных амбиций. Исторический словарь Швейцарии называет его основными элементами общие принципы допуска, организации и управления банков, правила о ликвидности и о соотношении собственных и заёмных средств, обязанность проводить аудит отчётности силами независимых аудиторских фирм, введение банковской тайны для защиты личных прав клиентов и создание Федеральной банковской комиссии.⁷ Каждый из этих элементов заслуживает краткого комментария, поскольку вместе они определяли архитектуру швейцарского банковского надзора до конца столетия.

Сфера действия закона распространялась на банки, частных банкиров и сберегательные кассы. Кантональные банки были включены, но с важными оговорками, учитывавшими ответственность кантонов, которым они принадлежали и которые за них ручались. Баланс между федеральной и кантональной компетенцией в этом вопросе оставался постоянной темой последующих редакций. Частные банкиры — полные товарищества женевской и базельской традиции, присутствовавшие также в Цюрихе, — были подчинены тому же закону, что и банки в форме акционерных обществ, хотя главной гарантией для их клиентов издавна служила их личная ответственность по долгам фирмы.

Вопрос о допуске требует осторожности, поскольку современный лицензионный режим часто проецируют назад, на 1934 год. Первоначальный закон устанавливал требования к организации и управлению, которым должен был отвечать банк, и наделял Федеральную банковскую комиссию полномочием принимать меры против учреждений, им не отвечавших. Всеобъемлющее лицензионное требование того рода, который регулирует швейцарскую банковскую деятельность сегодня, — когда банку до начала деятельности нужна лицензия надзорного органа, а его руководители должны обеспечивать гарантию безупречного ведения дел, — было введено лишь редакцией от 11 марта 1971 года.⁸ Действующая статья 3 формулирует это правило прямо: для начала деятельности банку требуется разрешение надзорного органа, и до его получения банк не может быть внесён в торговый реестр.⁹

Сердцевиной закона 1934 года был внешний аудит. Каждый банк должен был поручать проверку годовой отчётности аудиторской фирме, признанной Федеральной банковской комиссией, аудиторы которой были обязаны отчитываться о соблюдении закона и сообщать Комиссии о серьёзных нарушениях. Эта конструкция, которую швейцарская литература называет дуалистической системой надзора, передавала основную часть работы на местах частным аудиторским фирмам, оставляя Комиссии небольшой штат, который надзирал за аудиторами и вмешивался, если их отчёты выявляли проблемы. Она отражала требование банкиров 1931 года о том, чтобы надзор не осуществлялся государственной администрацией, и одновременно позволяла Конфедерации надзирать за несколькими сотнями банков силами скромного по размеру секретариата. Этот принцип сохраняется и сегодня: статья 18 Закона о банках по-прежнему обязывает каждый банк назначать аудиторскую фирму, имеющую лицензию Федерального надзорного органа за аудиторами. Швейцарский надзорный орган за финансовыми рынками, со своей стороны, по-прежнему в значительной мере опирается на эти фирмы.¹⁰

Пруденциальные правила по современным меркам были простыми. Закон требовал надлежащего соотношения между собственными средствами банка и его совокупными обязательствами и надлежащего соотношения между его ликвидными активами и краткосрочными обязательствами, оставляя детали подзаконному постановлению. Он также требовал от банков публиковать годовую отчётность, а от более крупных учреждений — и промежуточные балансы по установленной форме. Обязанность публикации стала нововведением долговременного значения, поскольку давала вкладчикам основу, пусть и ограниченную, для суждения об учреждениях, которым они доверяли свои деньги. Швейцарский национальный банк, который и до 1934 года вёл банковскую статистику, получил по закону право в любое время требовать от любого банка годовые и промежуточные балансы.¹¹

Ещё две особенности первоначального закона отражали конкретный опыт кризиса. Первая — свод правил о моратории и мировых соглашениях для банков, оказавшихся в трудностях, который позволял банку получить отсрочку по обязательствам под судебным контролем и провести реорганизацию без немедленного банкротства. Вторая — привилегия при банкротстве для сберегательных вкладов до 5 000 франков, дававшая мелким сберегателям приоритет перед другими кредиторами.¹² Оба инструмента разрабатывались с оглядкой на судьбу Volksbank и Diskontbank. Они должны были предотвратить повторение беспорядочных банкротств 1933 и 1934 годов и защитить вкладчиков, интересы которых, по их собственным словам, представляли социал-демократы.

Закон содержал и положение, сегодня почти забытое, хотя в 1930-е годы оно имело большое значение для Швейцарского национального банка. Банки, намеревавшиеся разместить крупные займы или инвестиции за границей, должны были заранее уведомлять Национальный банк, который мог возразить, если операция противоречила денежно-кредитной политике или экономическим интересам страны.¹³ Это положение выражало один из уроков кризиса: германские кредиты, едва не уничтожившие несколько крупных банков, были предоставлены без того, чтобы хоть один государственный орган спросили о его мнении.

Федеральная банковская комиссия

Созданный законом институт оказался долговечнее любой из его материальных норм. Федеральная банковская комиссия была независимым органом, состоявшим из членов, назначаемых Федеральным советом, административно относилась к Федеральному департаменту финансов и опиралась на небольшой секретариат. Её первым председателем стал бывший федеральный советник Эдмунд Шультесс, покинувший правительство в 1935 году и в 1925 году, будучи главой Департамента экономики, сам подготовивший один из неудавшихся банковских законопроектов 1920-х годов.¹⁴ Назначение бывшего члена правительства сигнализировало, что новому органу предстоит иметь вес, а слова Шультесса на первом заседании показывают, что основатели понимали свою миссию как сохранение банковской системы не меньше, чем как контроль над ней.

Полномочия Комиссии поначалу были ограниченными. Она могла давать указания, требовать сведения от банков и их аудиторов, предписывать устранение нарушений и в крайнем случае ходатайствовать о лишении банка права на деятельность. Собственной крупной инспекции у неё не было, и она зависела от отчётов признанных аудиторов. Это ограничение было преднамеренным. Оно выполняло данное банкирам в 1931 году обещание, что надзор будет мягким и не будет осуществляться государственной администрацией, и одновременно держало надзорный орган на расстоянии от отдельных клиентских досье, защищённых банковской тайной. Сотрудники и должностные лица Комиссии сами были связаны обязанностью хранить тайну, и, как показывает следующий раздел, первоначальная статья 47 прямо включала наблюдателей Банковской комиссии в число лиц, подлежащих наказанию за нарушение профессиональной тайны. Дальнейшая история Комиссии, выросшей из этого скромного начала в один из важнейших экономических органов страны, прослеживается в разделе VIII.

Примечания

1. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), о проекте февраля 1933 года и замечаниях Швейцарской ассоциации банкиров, с цитатами из письма Йёра от января 1932 года и заявления Мюзи от сентября 1931 года по материалам Федерального департамента финансов. Гекс также приводит слова президента Конфедерации Генриха Хеберлина о том, что открытая или скрытая отмена банковской тайны имела бы роковые последствия. ↩
2. Преамбула Федерального закона о банках и сберегательных кассах от 8 ноября 1934 г. (SR 952.0), консолидированная редакция от 1 января 2024 г. на LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: «nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1934» (BBl 1934 I 171). ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), с. 26 («In seiner Botschaft an das Parlament nahm der Bundesrat mit ganzen zwei Sätzen Bezug auf das Bankgeheimnis»). ↩
4. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), с. 244 («the article dealing with banking secrecy occasioned no debate, nor was it modified to any notable degree»). ↩
5. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), с. 27 («Am 8. November 1934 wurde das Bankengesetz vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen … verabschiedet»). ↩
6. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, ретроспектива истории Комиссии, с. 18, https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/geschaeftsbericht/jb08_d_ebk.pdf. В последнем годовом отчёте Комиссии напоминается о её создании в 1935 году после банковского кризиса и цитируется вступительная речь её первого председателя в апреле 1935 года. ↩
7. Körner and Cassis, «Banken», HLS (2006), где федеральное вмешательство по этому закону характеризуется как «умеренное» и отмечается, что аудит впредь поручался независимым трастовым компаниям («die Buchprüfung, die fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften zu übertragen war»). ↩
8. Федеральный закон о банках и сберегательных кассах (SR 952.0), консолидированная редакция от 1 января 2009 г. на LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de, сноска к лит. c п. 2 ст. 3 (гарантия безупречного ведения дел): «Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971 (AS 1971 808 824 Art. 1; BBl 1970 I 1144)». О редакции от 11 марта 1971 г., вступившей в силу 1 июля 1971 г., и о предшествовавшем ей Bundesbeschluss от 21 марта 1969 г. о лицензионном требовании для банков, контролируемых иностранцами, см. BGE 98 Ib 375 (13 октября 1972 г.), https://servat.unibe.ch/dfr/bge/b1098375.html. ↩
9. Федеральный закон о банках и сберегательных кассах (Закон о банках, BankG) от 8 ноября 1934 г., SR 952.0, консолидированная редакция по состоянию на 1 января 2023 г., пп. 1 и 2 ст. 3 и п. 1 ст. 18, по воспроизведению текста Fedlex: https://compare.coveredbondlabel.com/download-file/141. ↩
10. П. 1 ст. 18 Федерального закона о банках и сберегательных кассах (SR 952.0), консолидированная редакция от 1 января 2024 г. на LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: банки должны назначить аудиторскую фирму, имеющую лицензию Федерального надзорного органа за аудиторами согласно п. 1 ст. 9a Закона о надзоре за аудиторами от 16 декабря 2005 г., для проведения аудита согласно ст. 24 Закона о надзоре за финансовыми рынками от 22 июня 2007 г. (FINMASA, SR 956.1). ↩
11. Швейцарский национальный банк, годовой отчёт за 1934 год, с. 6, где указано, что Национальный банк «befugt ist, jederzeit und von jeder Bank Jahresbilanzen und besonders Zwischenbilanzen zu verlangen» и что банки по запросу обязаны предоставлять ему сведения о своих балансах, а также с. 18 со ссылкой на «Bankstatistik 1933», https://www.snb.ch/dam/jcr:f8ca1781-057d-491b-a082-cad9cc804656/annrep_1934_komplett.de.pdf. ↩
12. Швейцарский национальный банк, годовой отчёт за 1934 год (см. выше), с. 18, где указано, что Закон о банках защищает швейцарские сбережения, «indem die Spareinlagen bis zum Betrage von fünftausend Franken ein Konkursvorrecht vor den gewöhnlichen Forderungen» пользуются; Федеральный верховный суд, BGE 100 III 67, о банковском моратории (Bankenstundung) согласно статье 32 BankG в редакции до 2004 года, имевшем те же последствия, что и обычный мораторий в рамках мирового соглашения, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c3100067.html. Система защиты вкладов была существенно пересмотрена в 2004 году. ↩
13. Швейцарский национальный банк, годовой отчёт за 1934 год (см. выше), с. 5, об обязанности банков согласно Федеральному закону о банках и сберегательных кассах от 8 ноября 1934 г. информировать Национальный банк до заключения определённых иностранных сделок или участия в них и о его праве возражать «mit Rücksicht auf die Landeswährung, die Gestaltung des Zinsfusses auf dem Geld- und Kapitalmarkt oder die wirtschaftlichen Landesinteressen». Статьи 7–9 BankG были отменены пп. II 5 приложения к Закону о национальном банке от 3 октября 2003 г. с 1 мая 2004 г., как видно из консолидированной редакции от 27 декабря 2006 г. на LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141673/de. ↩
14. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, с. 18, где первым председателем Комиссии назван федеральный советник Шультесс и цитируется его вступительная речь: задача будет нелёгкой, и Комиссии придётся всеми силами стараться сохранить швейцарскую банковскую систему. О предложении 1925 года см. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), с. 14. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.