Закон о взаимной правовой помощи и его договорная база

Закон 1981 г. и его место в системе

Федеральный закон от 20 марта 1981 г. о международной правовой помощи по уголовным делам — Закон о взаимной правовой помощи (IMAC), который по-немецки цитируется как IRSG, по-французски как EIMP, а по-английски как IMAC, — является общим законом для всех форм сотрудничества Швейцарии с иностранными государствами по уголовным делам.¹ Он охватывает четыре формы сотрудничества, которые закон называет своими частями: выдачу, так называемую «иную правовую помощь» (сбор и передачу доказательств, а также арест и передачу активов), передачу уголовного преследования и исполнение иностранных приговоров по уголовным делам. Третья часть — самая важная для финансового центра, поскольку именно по этому пути иностранные прокуроры получают банковские документы, показания свидетелей и замораживание счетов. Если Швейцария заключила договор с запрашивающим государством, договор имеет приоритет, а закон восполняет его пробелы. Федеральный верховный суд применяет принцип, согласно которому преимущество имеет норма, более благоприятная для сотрудничества, так что внутренний закон может использоваться для предоставления помощи там, где договор допускал бы отказ.²

Важнейшим многосторонним инструментом является Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г. вместе с двумя дополнительными протоколами к ней. Отношения с государствами — членами Европейского союза определяются также Конвенцией о применении Шенгенского соглашения, участницей которой Швейцария стала благодаря ассоциации с Шенгеном. В документе, подготовленном для европейских прокуроров в рамках проекта SIRIUS, итоговое положение резюмируется так: запросы европейских партнёров Швейцарии основываются на Законе о взаимной правовой помощи, Конвенции 1959 г. и Втором дополнительном протоколе к ней, Шенгенской имплементационной конвенции и Будапештской конвенции о киберпреступности, а двусторонние договоры и взаимность дополняют картину.³ Второй дополнительный протокол и шенгенские правила имеют одно следствие огромного практического значения. Прокуроры в Германии, Франции, Италии или Австрии могут направлять свои запросы непосредственно в компетентный швейцарский орган уголовного преследования, минуя Федеральное ведомство юстиции в Берне. Поэтому значительная часть повседневного обмена между Цюрихом и соседними странами вообще не попадает в центральную статистику.

Среди двусторонних договоров особое место в истории финансового центра занимает договор с США. Подписанный в Берне 25 мая 1973 г., он стал первым всеобъемлющим договором США о взаимной правовой помощи. Президент Форд, направляя его в Сенат в феврале 1976 г., назвал его «the first major international agreement by the United States aimed at obtaining information and guidance needed for criminal investigations» и отметил, что американские ведомства «frequently encountered severe difficulties in obtaining needed information from Swiss banks because of banking secrecy laws».⁴ Договор, вступивший в силу в 1977 г., содержит специальные правила об организованной преступности, позволявшие оказывать помощь по налоговым делам, если налоговое правонарушение было связано с организованной преступной группой.⁵ Он стал образцом, по которому Швейцария впоследствии вела переговоры о договорах с другими государствами общего права. Сам закон 1981 г. отчасти разрабатывался с учётом опыта американского договора, показавшего, что банковскую тайну можно совместить с сотрудничеством, если клиента защищает судебная процедура.

Двойная преступность и взаимность

Первый из классических принципов — двойная преступность. Швейцарские органы могут применять принудительные меры в интересах иностранного государства лишь в том случае, если факты, изложенные в запросе, были бы наказуемы и по швейцарскому праву. К принудительным мерам относятся обыск помещений, изъятие документов, требование о представлении документов, адресованное банку, и замораживание счёта. Паскаль Госсен, писавший в качестве руководителя секции международной правовой помощи Федерального ведомства юстиции, резюмировал это правило так: принудительные меры могут быть назначены, если описанное в запросе деяние наказуемо и в Швейцарии.⁶ Проверка проводится абстрактно. Швейцарский орган выясняет, подпадало бы описанное поведение, будучи перенесённым в Швейцарию, под швейцарскую уголовно-правовую норму, не исследуя элементы иностранного состава и вину обвиняемого. В экономических делах соответствующими швейцарскими нормами обычно являются мошенничество, преступное ненадлежащее управление, подделка документов, подкуп иностранных должностных лиц и отмывание денег. Поскольку швейцарский состав отмывания денег охватывает отмывание доходов от любого тяжкого преступления, а с 2016 г. и доходов от квалифицированного налогового правонарушения, иностранный запрос, оформленный как расследование по делу об отмывании денег, может затронуть активы, происхождение которых связано с поведением, которое швейцарское право иначе не рассматривало бы как предикатное преступление.

Если принудительная мера не требуется, двойная преступность не нужна. Вручение документов, передача уже общедоступной информации или допрос свидетеля, согласного дать показания, могут быть разрешены, даже если у иностранного состава нет швейцарского аналога. В руководстве SIRIUS упоминается одно законодательное исключение из требования двойной преступности, допускающее принудительные меры, если они служат оправданию обвиняемого или касаются сексуальных действий в отношении несовершеннолетних.⁷

Принцип взаимности на практике менее заметен. При отсутствии договора Швейцария может поставить оказание помощи в зависимость от заверения в том, что запрашивающее государство оказало бы помощь в сопоставимом случае.⁸ Федеральное ведомство юстиции получает такие заверения по делам с участием государств, с которыми нет договора, например в отдельных частях региона Персидского залива, Азии и Латинской Америки. Для финансового центра, клиенты которого происходят со всех континентов, возможность сотрудничать без договора существенна, поскольку многие государства, из которых происходят незаконные активы, никогда не заключали со Швейцарией договора о взаимной правовой помощи.

Принцип специальности

Принцип специальности ограничивает использование запрашивающим государством полученных доказательств. Согласно статье 67 закона, информация и документы, полученные в порядке правовой помощи, не могут прямо или косвенно использоваться в производствах по правонарушениям, по которым помощь была бы недопустима. Руководство SIRIUS излагает это правило в той форме, в какой швейцарские органы доводят его до иностранных коллег: доказательства «may not be used, neither directly or indirectly, in a criminal procedure concerning an offence for which assistance is not admissible».⁹ Любое иное использование требует согласия Федерального ведомства юстиции. Поэтому каждая передача банковских документов сопровождается стандартной оговоркой, напоминающей иностранному органу, что материалы не могут использоваться для преследования политических правонарушений, воинских правонарушений или простого уклонения от уплаты налогов.

Принцип специальности клиенты цюрихских банков понимают хуже всего, а практики в других странах склонны его недооценивать. Немецкий прокурор, получивший швейцарские банковские выписки в рамках расследования о взяточничестве, может использовать их для доказывания взятки и отмывания полученных от неё доходов. Немецкий налоговый орган не вправе использовать те же документы для начисления подоходного налога на незадекларированные проценты, если только поведение не является налоговым мошенничеством в швейцарском смысле или информация не получена по отдельному каналу налоговой административной помощи. Немецкие суды в последние годы рассматривали в делах cum-ex связанное правило специальности, действующее при выдаче из Швейцарии, что показывает: швейцарские ограничения специальности по-прежнему имеют практическую силу за рубежом.¹⁰

Фискальное исключение и пункт 3 статьи 3

Фискальное исключение на протяжении десятилетий было центральной опорой швейцарской позиции. Пункт 3 статьи 3 закона устанавливает правило, согласно которому запрос «не удовлетворяется, если предметом производства является деяние, которое, как представляется, направлено на сокращение фискальных сборов или налогов либо нарушает предписания о валютных, торговых или экономических мерах». Далее тот же пункт допускает два исключения. Запрос может быть удовлетворён в рамках третьей части закона, то есть для сбора доказательств и связанных с ним мер, «если предметом производства является мошенничество в сфере сборов или налогов». В рамках всех частей закона, включая выдачу, запрос может быть удовлетворён, если предметом производства является квалифицированное мошенничество в сфере сборов или налогов по смыслу пункта 4 статьи 14 Федерального закона об административном уголовном праве.¹¹

Поэтому различие между налоговым мошенничеством и уклонением от уплаты налогов, историческому контексту которого посвящена часть F, по-прежнему остаётся осью уголовно-правовой помощи по налоговым делам. Уклонение от уплаты налогов, то есть простое недекларирование доходов или активов, остаётся за рамками уголовно-правовой взаимной помощи. Налоговое мошенничество предполагает использование поддельных, фальсифицированных или недостоверных документов, таких как бухгалтерская отчётность, справки о заработной плате или иные свидетельства, выданные третьими лицами, либо, согласно судебной практике, коварного нагромождения лжи. Поэтому иностранный прокурор, желающий получить швейцарские банковские документы по налоговому делу, должен описать факты, подпадающие под это более узкое швейцарское понятие. Выполнить это требование проще, чем кажется, поскольку фиктивные счета, притворные договоры и займы back-to-back — обычные инструменты крупномасштабного уклонения от уплаты налогов. Квалифицированная форма по пункту 4 статьи 14 Закона об административном уголовном праве, касающаяся профессиональной контрабанды и тяжкого мошенничества в сфере косвенных налогов, была добавлена в ходе имплементации стандартов ФАТФ 2008 г.

В отношении косвенных налогов договорная база идёт дальше. Шенгенская имплементационная конвенция и соглашение между Швейцарией и Европейским союзом о борьбе с мошенничеством обязывают Швейцарию оказывать помощь в вопросах акцизов, налога на добавленную стоимость и таможенных пошлин даже по правонарушениям, не являющимся мошенничеством в швейцарском смысле.¹² Андреас Й. Келлер в обстоятельном анализе в Archiv für Schweizerisches Abgaberecht соответственно разграничивает прямые налоги, к которым применяется традиционное ограничение налоговым мошенничеством, и косвенные налоги, в отношении которых шенгенские правила и квалифицированное налоговое мошенничество расширяют сотрудничество, а также исследует последствия состава налогового отмывания денег, введённого законодательством GAFI 2016 г.¹³ Этот состав размыл границу, поскольку иностранный запрос о доказательствах, касающихся отмывания доходов от тяжкого налогового правонарушения, является запросом по делу об отмывании денег, на который фискальное исключение не распространяется.

Политические правонарушения, права человека и соразмерность

Исключение для политических правонарушений в пункте 1 статьи 3 закона и гарантии прав человека в статье 2 играют в финансовых делах меньшую роль, чем при выдаче. Они приобретают значение, когда запрос поступает от государства, система уголовной юстиции которого подозревается в преследовании противников правительства или в экспроприации бизнеса посредством уголовных разбирательств. Закон исключает учёт политического характера деяния в случаях геноцида, преступлений против человечности, военных преступлений и особо предосудительных деяний.¹⁴ В финансовых делах чаще возникает вопрос, не является ли запрос о предполагаемом хищении в государственной компании в действительности частью политической борьбы, например после смены правительства. В таком случае швейцарские органы проверяют, отвечает ли иностранное производство минимальным процессуальным гарантиям Европейской конвенции о защите прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. При наличии сомнений помощь может быть оказана при условии предоставления гарантий по статье 80p закона. Федеральное ведомство юстиции в годовом отчёте за 2023 г. описало трёхуровневую практику, при которой государства распределяются по категориям в зависимости от положения с правами человека, а сотрудничество с наименее надёжными сопровождается механизмами мониторинга.¹⁵

Перечень принципов завершает соразмерность. Швейцарский исполняющий орган может передавать лишь то, что потенциально имеет значение для иностранного расследования. Поскольку иностранный орган не может заранее знать, какие документы окажутся полезными, швейцарские суды применяют широкий критерий «потенциальной полезности», позволяющий передавать полную документацию по счёту за соответствующий период. Владелец счёта может утверждать, что отдельные документы не связаны с фактами, изложенными в запросе. Этот довод успешен лишь в исключительных случаях, поскольку суды считают, что иностранный орган лучше способен оценить значимость. Поэтому практики, защищающие клиента в Цюрихе, должны сосредоточить усилия на немногих пунктах, по которым можно заявить точное возражение, например на счетах, явно не связанных с фактами, или на периодах, задолго предшествующих предполагаемому правонарушению.

Примечания

1. Федеральный закон от 20 марта 1981 г. о международной правовой помощи по уголовным делам (Закон о взаимной правовой помощи, IMAC), SR 351.1, двуязычный немецко-английский текст на droit-bilingue.ch: https://www.droit-bilingue.ch/en-de/3/35/351.1-index.html. ↩
2. BGE 137 IV 33 от 9 ноября 2010 г., consid. 2.2.2, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c4137033.html: внутреннее право «reste toutefois applicable aux questions non réglées […] et lorsqu’il est plus favorable à l’entraide» (Günstigkeitsprinzip — принцип большей благоприятности). ↩
3. Eurojust / проект SIRIUS, «Requesting mutual legal assistance in criminal matters from Switzerland», последнее обновление 21 декабря 2023 г., https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/requesting-mla-in-criminal-matters-from-switzerland.pdf. В документе отмечается, что прямые контакты между судебными органами допускаются между государствами — участниками Второго дополнительного протокола или Шенгенской имплементационной конвенции. ↩
4. Gerald R. Ford, «Message to the Senate Transmitting the United States-Switzerland Treaty on Mutual Assistance in Criminal Matters», 18 февраля 1976 г., The American Presidency Project, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/message-the-senate-transmitting-the-united-states-switzerland-treaty-mutual-assistance. Форд подчеркнул ценность договора для дел, связанных с организованной преступностью. ↩
5. Договор между Швейцарской Конфедерацией и Соединёнными Штатами Америки о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 25 мая 1973 г., SR 0.351.933.6, действует с 23 января 1977 г. Федеральное ведомство юстиции публикует английский текст: https://www.rhf.admin.ch/dam/rhf/en/data/strafrecht/rechtsgrundlagen/sr-0-351-933-6-e.pdf. ↩
6. Pascal Gossin (Федеральное ведомство юстиции), «International Mutual Legal Assistance in Switzerland», UNAFEI Resource Material Series No. 77, https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf. В работе также отмечается, что большинство запросов исполняют кантоны. ↩
7. Eurojust / SIRIUS, «Requesting mutual legal assistance in criminal matters from Switzerland» (2023), https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/requesting-mla-in-criminal-matters-from-switzerland.pdf, раздел об основаниях для отказа. ↩
8. Ст. 8 IMAC: помощь, как правило, оказывается лишь при условии, что запрашивающее государство обеспечивает взаимность (п. 1). Взаимность не требуется, в частности, для вручения документов или если исполнение запроса представляется целесообразным ввиду характера деяния или необходимости борьбы с определёнными правонарушениями (п. 2), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/3/35/351.1-8-12.html. ↩
9. Eurojust / SIRIUS, «Requesting mutual legal assistance in criminal matters from Switzerland» (2023), https://www.eurojust.europa.eu/sites/default/files/assets/requesting-mla-in-criminal-matters-from-switzerland.pdf, раздел о принципе специальности. ↩
10. Mayeul Hièramente, «Der rechtshilferechtliche Spezialitätsgrundsatz im Steuerstrafrecht: eine kurze Einordnung der CumEx-Entscheidung des 1. Strafsenats, 1 StR 187/23 v. 20.9.2023», WisteV, 28 декабря 2023 г., https://wistev.de/journal/2023/12/28/der_rechtshilferechtliche_spezialitaetsgrundsatz_im-steuerstrafrecht/. Решение касается правила специальности по ст. 14 Европейской конвенции о выдаче после выдачи из Швейцарии, а не оговорки о специальности, сопровождающей иную правовую помощь по ст. 67 IMAC. ↩
11. Ст. 3 п. 3 IMAC, английский текст на droit-bilingue.ch: https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-3-7.html. Второе предложение изменено Федеральным законом от 3 октября 2008 г. об имплементации пересмотренных Рекомендаций ФАТФ, действующим с 1 февраля 2009 г. ↩
12. Конвенция о применении Шенгенского соглашения, ст. 50 п. 1, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:42000A0922(02) («mutual assistance as regards infringements of their laws and regulations on excise duties, value added tax and customs duties»); Федеральный департамент иностранных дел, Европейский отдел, «Betrugsbekämpfung», https://www.europa.eda.admin.ch/de/betrugsbekaempfung, о Соглашении о сотрудничестве с ЕС в борьбе с мошенничеством от 26 октября 2004 г. (SR 0.351.926.81), которое охватывает контрабанду и иные правонарушения, касающиеся косвенных налогов, таких как таможенные пошлины, НДС и акцизы, и предоставляет сторонам те же инструменты административной и взаимной правовой помощи, что и в их собственных производствах. ↩
13. Andreas J. Keller, «Rechtshilfe und Auslieferung in Steuerstrafsachen, unter besonderer Berücksichtigung der Steuergeldwäscherei», Archiv für Schweizerisches Abgaberecht (ASA) 89 (2020/21), № 3, с. 107–146, https://asa.weblaw.ch/asaissues/89/3/rechtshilfe-und-ausl_9e3c8bb86e.html. ↩
14. Ст. 3 пп. 1–2 IMAC, английский текст на droit-bilingue.ch: https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-3-7.html. ↩
15. Федеральное ведомство юстиции, Отдел международной правовой помощи, «Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance», https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, раздел о дипломатических гарантиях и ст. 80p IMAC. ↩

Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.