Проблема названа: от спасения UBS до экспертной комиссии
Мандат ноября 2009 года
Выражение «слишком большой, чтобы обанкротиться» (too big to fail) ходило в американской банковской политике со времён спасения Continental Illinois в 1984 году, но кризис 2008 года придал ему новую остроту во всём мире. В Швейцарии диагноз был суровым. В статье, опубликованной в конце 2010 года, Михаэль Амбюль, тогдашний статс-секретарь по международным финансовым вопросам, и его коллега Ульф Леврик писали, что на UBS и Credit Suisse вместе приходилась примерно треть внутреннего кредитного и депозитного бизнеса и что до кризиса их балансы превышали валовой внутренний продукт Швейцарии примерно в 4,5 раза. Поскольку государство не могло допустить краха таких учреждений, не поставив под угрозу финансовую стабильность, продолжали авторы, возникла имплицитная государственная гарантия, которая искажала конкуренцию и подвергала налогоплательщиков значительным рискам.1 Эта фраза в миниатюре содержит всю теорию режима. Само спасение было обосновано размером и взаимосвязанностью UBS, и именно поэтому оно породило ожидание, которое его пережило.
4 ноября 2009 г., немногим более чем через год после спасения, Федеральный совет объявил о создании экспертной комиссии для изучения экономических рисков, исходящих от крупных компаний. Комиссия, в состав которой должны были войти представители органов власти, науки и частного сектора, должна была предложить подходы к смягчению проблемы «слишком большой, чтобы обанкротиться».2 Общая формулировка мандата заслуживает внимания. Хотя комиссия с самого начала была известна как комиссия TBTF и занималась почти исключительно двумя крупными банками, её формальная компетенция охватывала крупные предприятия в целом. Этот выбор отражал политическую чувствительность момента. Поскольку Конфедерация только что была вынуждена поддержать один банк, комиссия, прямо посвящённая банковскому регулированию, была бы воспринята в стране и за рубежом как приговор всему финансовому центру.
Председателем стал Петер Зигенталер, незадолго до этого руководивший Федеральной финансовой администрацией и потому досконально знавший фискальные последствия спасения UBS.3 В комиссии Зигенталера работали чиновники финансового департамента, Швейцарского национального банка и надзорного органа FINMA, учёные, а также представители самих банков. Присутствие банков критиковали некоторые левые, подозревавшие, что отрасль выхолостит предложения. На практике включение UBS и Credit Suisse дало парадоксальный эффект. Оно связало эти учреждения консенсусом, от которого они впоследствии едва ли могли отречься. Кроме того, оно дало комиссии доступ к техническим знаниям о капитальных инструментах и правовых структурах, которыми администрация не располагала.
Промежуточный доклад апреля 2010 года
Комиссия опубликовала промежуточный доклад 22 апреля 2010 г. В нём рекомендовался пересмотр банковского законодательства, призванный гарантировать, что государству больше не придётся спасать крупный банк. Повышенные требования к капиталу и ликвидности для системно значимых учреждений должны были сочетаться с организационными мерами, которые позволили бы в кризисной ситуации отделить системно значимые функции от остальной части банка без вмешательства государства. В качестве двух затрагиваемых учреждений были названы UBS и Credit Suisse. Комиссия отвергла как слишком жёсткую идею установления абсолютного предела размера банков путём ограничения их балансов или рыночных долей. Сам Зигенталер предупредил, что комиссия лишь наметила рамки, а конкретные меры ещё предстоит определить.4
Реакции предвосхитили политические линии следующих двух лет. Христианские демократы, либералы и социал-демократы приветствовали ужесточение правил о капитале и ликвидности. «Зелёные» и Швейцарская федерация профсоюзов сочли предложения недостаточными; главный экономист федерации Даниэль Лампарт выразил сожаление, что доклад не содержит цифр требований к капиталу. Деловая федерация Economiesuisse просила больше времени и более медленного темпа до появления окончательного доклада.5 Отказ от ограничения размера и от формального отделения инвестиционного банковского бизнеса от розничного стал решающим стратегическим выбором промежуточного доклада. Он означал, что Швейцария попытается нейтрализовать последствия размера с помощью капитала и планирования, оставив банкам свободу самим определять свои бизнес-модели. Этот выбор, который с тех пор не перестают обсуждать, вернулся в полную силу после 2023 года.
Окончательный доклад от 30 сентября 2010 г.
Комиссия представила окончательный доклад Федеральному совету 30 сентября 2010 г. В интервью журналу Die Volkswirtschaft два месяца спустя Зигенталер охарактеризовал пакет как совокупность мер в четырёх областях: капитал, требования к ликвидности, диверсификация рисков и организационные меры на случай чрезвычайной ситуации.6 Эти четыре области должны были действовать совместно. Капитал и ликвидность снижали бы вероятность краха. Правила диверсификации рисков ограничивали бы взаимосвязанность между крупными банками и другими учреждениями. Организационные меры обеспечивали бы, чтобы в случае, если крах всё же произойдёт, функции, от которых зависит швейцарская экономика, могли продолжаться без участия государства.
Наибольшее внимание привлекли предложения о капитале, поскольку они шли гораздо дальше стандартов «Базель III», которые Базельский комитет по банковскому надзору доводил до окончательного вида в те же месяцы. Комиссия предложила для двух крупных банков общее требование в размере до примерно 19 процентов активов, взвешенных по риску, состоящее из трёх слоёв. Базовый слой соответствовал международному минимуму в 4,5 процента базового акционерного капитала. Буфер в 8,5 процента должен был состоять как минимум из 5,5 процента базового акционерного капитала и до 3 процентов условно конвертируемых облигаций, которые конвертировались бы в акционерный капитал при падении коэффициента базового акционерного капитала ниже 7 процентов. Прогрессивный компонент до 6 процентов, зависевший от размера и рыночной доли банка, мог покрываться конвертируемыми инструментами с более низким порогом срабатывания в 5 процентов.7 В округлённых цифрах формула требовала около 10 процентов базового акционерного капитала и около 9 процентов конвертируемого капитала. Министр финансов Эвелине Видмер-Шлумпф, представляя законопроект в апреле 2011 года, сравнила предложенные 19 процентов с уровнем «Базель III» в 10,5 процента.8
Использование условно конвертируемых облигаций было самым оригинальным элементом пакета. Такие инструменты, обычно сокращённо называемые CoCos, представляют собой долговые ценные бумаги, которые автоматически конвертируются в акции или списываются при достижении заранее определённого порога. Они позволяют банку держать часть своей способности поглощать убытки в более дешёвой, чем акции, форме, гарантируя при этом, что эта способность превратится в акционерный капитал в тот момент, когда он понадобится. В 2010 году рынка таких инструментов практически не существовало. Поэтому комиссия предложила и налоговые меры, позволяющие выпускать их из Швейцарии, поскольку швейцарский гербовый сбор на выпуск ценных бумаг и налог у источника на проценты в противном случае вытеснили бы эмиссию в иностранные структуры. Швейцарский подход помог создать новый класс активов, который крупные банки, а позднее и другие учреждения выпускали в значительных объёмах в последующее десятилетие. Судьба этих инструментов в марте 2023 года, когда облигации дополнительного капитала первого уровня (additional tier 1) Credit Suisse были списаны, придаёт этой части истории особую иронию.
Организационные предложения опирались на концепцию чрезвычайного плана. Каждый системно значимый банк должен был подготовить и продемонстрировать надзорному органу план, показывающий, как его системно значимые функции в Швейцарии могут быть переданы отдельному юридическому лицу и продолжены без государственной поддержки в случае неплатёжеспособности банка. Амбюль и Леврик пояснили, что банки должны будут показать, как эти функции могут быть перенесены на «юридическое лицо-носитель» и как могут быть осуществлены необходимая организационная реструктуризация и защищённое от последствий неплатёжеспособности обращение с кредиторами.9 Комиссия не требовала от банков заблаговременной реорганизации. Оставляя им свободу выбора пути к урегулируемости, она предлагала вознаграждать их более низкими требованиями к капиталу, если они повысят свою урегулируемость сверх минимума. Это сочетание обязанности и стимула стало отличительной чертой швейцарского режима и, как показывают последующие разделы, источником долгих споров.
Примечания
- Michael Ambühl и Ulf Lewrick, «Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz», Die Volkswirtschaft, декабрь 2010 г., https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/ambuehl/. Амбюль возглавлял Государственный секретариат по международным финансовым вопросам (SIF), созданный в 2010 году в составе Федерального департамента финансов. ↩
- Федеральный совет, пресс-релиз «Bundesrat setzt Expertenkommission zum Thema ‘too-big-to-fail’ ein», 4 ноября 2009 г., https://www.admin.ch/de/nsb?id=29925. ↩
- Geli Spescha, «Im Gespräch mit Peter Siegenthaler, Präsident der Expertenkommission Too big to fail», Die Volkswirtschaft, декабрь 2010 г., https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/siegenthaler/. ↩
- swissinfo.ch, «CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)», 22 апреля 2010 г., https://www.swissinfo.ch/ger/ch-expertenkommission-too-big-to-fail-legt-zwischenbericht-vor-zus/8732868. ↩
- swissinfo.ch, «CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)» (см. выше). ↩
- Spescha, «Im Gespräch mit Peter Siegenthaler» (см. выше). Четыре области названы словами самого Зигенталера: «Eigenmittel, Liquiditätsanforderungen, Risikoverteilung und organisatorische Vorkehrungen für den Notfall». ↩
- Sandro Abegglen, Philippe Weber, Daniel Bono и Andrea Huber (Niederer Kraft & Frey), «Too big to fail and Basel III: Switzerland at the forefront», в: Capital Markets Handbook 2011, https://www.nkf.ch/app/uploads/2022/09/Too-big-to-fail-and-Basle-III-Niederer-Kraft-Frey-Ltd.pdf. Авторы описывают буферный слой как 5,5 процента базового акционерного капитала плюс 3 процента CoCos с «высоким порогом», конвертируемых при коэффициенте базового акционерного капитала 7 процентов, а прогрессивный компонент — как до 6 процентов, которые могли покрываться инструментами с «низким порогом», конвертируемыми при 5 процентах. ↩
- swissinfo.ch, «Gesetz gegen künftiges ‘too big to fail’», 20 апреля 2011 г., https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/gesetz-gegen-kuenftiges-too-big-to-fail/30048728. ↩
- Ambühl и Lewrick, «Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz» (см. выше). ↩
Только для общего ознакомления. Настоящая статья не является юридической или налоговой консультацией, не заменяет консультацию по конкретному делу и не создаёт отношений между адвокатом и клиентом. Она отражает правовое положение по состоянию на октябрь 2026 г.